1引言
食品的安全性一直是政府、消费者、学者，甚至是媒体追逐的焦点。顾客的期望、法规的要求、社会的责任，使食品生产、经营和供应的组织逐渐认识到，应当有标准来指导操作、保障、评价食品安全管理。为了帮助食品加工从业者满足市场的需求，同时也为了证实这些企业已经建立和实施了食品安全管理体系，从而有能力提供安全食品，食品安全管理体系（FSMS）认证成为了食品生产经营者的一种强烈需求。目前，FSMS认证已经成为各国实施食品安全管理通行的有效手段，在国际上很多国家用第三方认证来保障食品安全，作为自我完善食品安全管理体系和证实自身符合食品安全管理要求的一种手段，达到保障食品安全，提升自己国际形象的目的。比如非洲的埃及、卢旺达，欧洲的西班牙、英国、希腊，亚洲的中国、中国台湾地区、日本，以及北美、南美、大洋洲的澳大利亚、新西兰等国。在众多实施FSMS认证的国家和地区中，中国既是认证数量最多的国家也是增长最迅速的国家。本文将就中国FSMS认证的发展情况进行分析介绍。
2FSMS认证的政策沿革
始于20世纪60年代美国PILLSBURY公司的危害分析与关键控制点（Hazard Analysis Critical Control Point，HACCP）管理体系是最早在中国应用于FSMS认证的准则。除了中国，欧盟各国、日本、泰国、加拿大、澳大利亚、新西兰等许多国家都推广应用了HACCP知识。HACCP已经被多个国家的政府、标准化组织或行业集团采用，或是在相关法规中作为强制性要求，或是在标准中作为自愿性要求予以推荐，或是作为对供方的强制要求。如美国水产品和果蔬汁法规，国际食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission，CAC）《食品卫生通则》，丹麦DS3027标准，荷兰HACCP体系实施的评审准则等。各个国家在结合自己本国法规和标准的基础之上应用HACCP进行FSMS认证的时候产生了一些分
歧和差异化，使食品生产加工企业难以掌握，妨碍了食品国际贸易的顺利进行。为了协调和统一这些标准和法规，国际标准化组织International Organization for Standardization，ISO）将相关的国家标准在国际范围内进行整合，最终形成了统一的国际食品安全管理体系标准ISO22000：2005《食品安全管理体系——食品链中各类组织的要求》。ISO22000：2005是由ISO/TC34农产食品技术委员会制定的一套专用于食品链内的FSMS要求标准。标准问世之后陆续有很多国家开始将这一标准纳入本国的国家标准。中国参照此标准等同采用的GB/T22000-2006《食品安全管理体系—食品链中各类组织的要求》，也于2006年3月1日由国家标准化管理委员会发布，2006年7月1日起实施。并以此标准为基础，中国国家认证认可监督管理委员会（以下简称，认监委）于2007年1月15日发布了《食品安全管理体系认证实施规则》，并于2010年对规则进行了修订。此规则发布以后，中国的FSMS认证从是以GB/T22000-2006（等同于ISO22000：2005）
为基础结合一些专项技术要求来实施的，也就是业内常说的“ISO22000认证”。而原来大多数企业实施的HACCP认证的官方名称只指“HACCP认证”，而不被称为“食品安全管理体系认证”，中国FSMS认证的政策沿革详见表1。
GB/T22000-2006标准出台以后，食品安全管理体系认证范围从传统的食品加工业也扩充到了初级农产品加工企业，如保鲜蔬菜加工厂、生鲜水产供应企业、包装禽蛋供应企业、杂粮加工企业等也陆续开始了基于此标准的FSMS认证。
3FSMS认证推行的法律基础
GB/T22000-2006标准的重要特性之一是建立符合法律法规的基础之上的FSMS。标准把满足法律法规要求作为FSMS的前提和基本依据之一，要求组织将所有适用食品安全的有关法规和规章的要求融入到FSMS。一方面要求在提供安全的最终产品等方面与食品安全使用的法律法规要求保持一致性，并确保食品安全方针符合与客户商定的食品安全要求和法律法规要求；另一方面要求组织在建立FSMS时的内外部沟通、选择和设计前提方案、产品特性的描述、危害识别、建立追溯性系统、有关监视和测量装置等方面都要符合法律法规要求。因此，组织应根据其在食品链中的位置和作用，以及所生产产品的性质，识别所适用的法律法规和标准，包括国家通用性法律法规、国家标准和行业标准、ISO22000和HACCP的有关标准、出口国和地区的法律法规等，并对收集的法律法规和标准分类造册，每隔一定时期进行查新，通过对法律法规的更新和评价，及时对FSMS进行调整，确保本组织的FSMS持续满足法律法规和标准的要求。
近几年我国与食品有关的法律法规不断修订完善，已经形成了一套较为完善的法律法规体系，为FSMS认证制度的推行创造了良好的法律环境。2013年5月，国家卫生和计划生育委员会新修订并发布了《食品生产通用卫生规范》（GB14881-2013）国家标准，规定了食品生产过程中原料采购、加工、包装、贮存和运输等环节的场所、设施、人员的基本要求和管理准则，将在2014年6月1日开始实施，是今后食品企业建立FSMS必须遵守的卫生规范。2009年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》开始施行，此部法律涵盖了“从农田到餐桌”食品安全监管的全过程，对涉及食品安全的相关问题作了全面规定，为食品生产经营组织实施FSMS认证提供了法律依据。2006年11月1日，《中华人民共和国农产品质量安全法》开始实施，填补了我国初级农产品质量监管的法律空白，也给初级农产品生产经营组织实施FSMS认证提供了法律依据。除此以外，
如《食品中污染物限量》（GB2762-2012）、《食品中农药最大残留限量》（GB2763-2012）、《食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）、《食品中真菌毒素限量》（GB2761-2011）、《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）等一系列新制定或修订的有关食品的国家标准多达五百多个。这些规范和标准共同为组织进行食品安全管理，推行FSMS认证提供了法规和标准的参考。
4FSMS认证实施情况分析
4.1认证规模分析
中国现阶段实施的食品管理体系认证（不包括产品认证）种类包括：良好农业规范（GoodAgricultural Practices，GAP）认证、食品安全管理体系（FSMS）认证、HACCP认证、乳品HACCP认证、乳品GMP（良好操作规范）认证等5种。截止2013年6月30日，食品安全管理体系认证有效证书数量是所有食品农产品管理体系认证有效证书中数量最多的一类，不同体系认证数量的比较详见图1。
获得食品安全管理体系认证企业的经营范围覆盖了动物饲养、植物种植、农副食品加工、食品制造、饲料生产、餐饮等食品链中的各类组织。GB/T22000-2006[13]标准适用于食品链中的各种类型，各种规模的组织，这种广泛适用性是FSMS认证相对于HACCP认证等其他体系认证在数量上具有绝对优势的一个重要因素。2007年，《食品安全管理体系认证实施规则》公布以后，食品企业陆续开始申请FSMS认证，截止2013年底，从“中国食品农产品认证信息系统”查询到的FSMS认证有效证书数量多达8622张。
4.2认证实效分析
4.2.1降低行政监管成本和风险
认证是当前国际通行的食品安全管理手段。通过认证机构以不同于食品种植、养殖方和食品加工方（即第一方）与批发商、经销商、消费者（即第二方）的第三方身份的认证活动来加强食品生产经营企业安全体系的建设。通过对获证企业持续符合标准和技术规范的要求提供证明，即颁发认证证书，使企业的安全管理获得经销商、消费者以及下游组织等的认可。这种认证活动更有利于推进标准化的贯彻实施，促使食品生产经营者树立标准意识和质量意识。在一项调查研究中发现，企业申请FSMS认证的主要动机是完善企业内部管理和提高产品质量，说明企业对于加强食品安全管理，避免公共食品安全事件发生的意识和重视程度显着提高。认证制度有助于政府改变传统的食品监管方式，从直接实施产品质量安全检验检测等行政审批性质（直接承担着质量安全的责任）的工作中解脱出来，减少政府的监管成本，同时分散了行政风险。
4.2.2优化企业食品安全管理
GB/T22000-2006[15]标准进一步确定了HACCP在食品安全管理中的核心地位。在ISO22000标准发布以前，很多企业选择用HACCP的方法来进行食品安全管理。对于很多已经熟悉HACCP管理方法的食品企业来说，申请以GB/T22000为主要依据的FSMS认证可能不会感觉非常突兀和艰难。但是FSMS也有区别于HACCP控制方法的一些特点，比如，HACCP是强化“过程控制”，并在GMP以及卫生标准操作程序（Sanitation Standard Operation Procedure，SSOP）有效实施的条件下才能发挥作用的食品安全管理手段；ISO22000是通过不断更新完善FSMS来确保食品安全的有效管理，同时将“应急预案及响应”和“产品召回程序”作为系统失效的后续补救手段，以减少食品安全危害对消费者遭受的不良影响，这点是HACCP无法达到的。
ISO22000将GMP、SSOP、GAP和良好兽医规范（GoodVeterinarianPractice，GVP）等统一以前提方案（prerequisiteprograms，PRPs）的形式整合到一起，形成结构化的标准便于企业操作。PRPs的引入使ISO22000中的关键控制点Critical Control Points，CCPs）显着减少，整个系统比HACCP变得更灵活富有弹性。基于ISO22000建立的FSMS彻底结束了以往食品企业所沿用的GMP、SSOP、HACCP计划3大文件模式所造成的内容重复、对各岗位一线员工操作的指导意义不强等问题，简化了食品安全管理需要的文件数量，大大优化了企业的食品安全管理。
4.2.3推进食品贸易进行
在全球经济一体化的大背景下，食品链也从国内扩展到了国际，有的企业需要采购其他国家提供的原材料，有的企业需要将本身加工的半成品或成品提供给其他国家的下游组织。ISO22000使世界各国对食品安全控制水平有了统一衡量尺度，在不同国家的食品从业者进行产品贸易的过程中有了统一的食品安全评价标准，有利于推动各国食品安全发展。不断变化的标准有时候会成为国际食品贸易中的技术壁垒，但同时也可以作为食品安全管理能力提升的催化剂和在高端市场竞争定位的基础。通过食品安全认证的国际互认，便于我国获得FSMS认证的企业顺利使自己的产品走出国门，增加更多的市场机会。
4.2.4降低整个食品链的风险
ISO22000适用于食品链上的各类组织，标准也要求组织与对可能影响其产品安全的上、下游组织进行有效的沟通，确保在整个食品链中能够获得充分的食品安全方面的信息。对于国际层面的食品供应链而言，ISO22000也使不同国家的食品组织在这个标准的框架之内可以进行充分有效的沟通，这种沟通尤其适用于那些需要由食品链中其他组织控制的已知的食品安全危害。在申请实施FSMS认证的过程中，企业必须重新审视企业的食品安全活动，并识别与外部组织有关的影响本组织食品安全的活动，在这个过程中需要充分考虑与组织内部和外部沟通所获得的信息，这无疑对于降低整个食品链的安全风险会有很大裨益。在FSMS认证之前，食品链各个组织需要充分认识获得认证的原因，认证的目标并按照标准的要求正确建立实施FSMS，如此将能系统性地降低整个食品链的安全风险。
4.3FSMS认证监管情况分析
FSMS认证制度的有效推行离不开规范、有效的第三方认证。ISO针对ISO22000标准的审核和认证专门制定了一系列规则即ISO/TS22003：2013《食品安全管理体系认证与审核机构要求》，以确保获得认证的组织能充分满足FSMS的要求。提高审核员的素质和规范认证机构的行为一直是各个国家认证认可机构的主要职责，不同国家都会建立国家层面的独立的第三方认可机构来审核认证机构的能力。没有规范的认证认可机制是无法将FSMS认证认真执行下去的，ISO22000标准的优点和特性也无法体现，对食品链上的所有相关方而言，一个失效的FSMS带来的食品安全风险后果不堪设想，将会给公众的健康造成巨大的威胁[45]。中国合格评定国家认可委员会China National Accreditation Servicefor Conformity Assessment，CNAS）是根据《中华人民共和国认证认可条例》的规定，由国家认监委（Certification and accreditation Administration of China，
CNCA）批准设立并授权的国家认可机构，统一负责对认证机构、实验室和检查机构等相关机构的认可工作。CNAS于2006年3月31日正式成立，作为其工作职责之一就是对从事各类管理体系认证的认证机构进行认证能力的资格认可。对于从事FSMS认证的机构同样需要经过CNCA认可监管部的审查批准才准许设立并接受CNCA的监管。CNAS将就认证机构的资质能力进行评审并对其实施监督。在对CNAS的工作人员进行访谈调查的基础上了解到目前CNAS对FSMS认证机构进行监管的工作方式主要有3种：第一，是对认证机构的办公室进行监管，包括审查审核案例的档案，从事体系认证的审核人员的能力认可等；第二，是对经过认证机构认证的企业进行突击检查，客观了解认证效果；第三，是体系
认证审核过程的监督，通过对认证机构的审核员对食品企业审核过程的全程跟踪来了解认证机构的审核能力，通常每4年对认证机构进行1次审核。
5结语
随着ISO22000标准的发布，中国食品安全领域的认证制度在HACCP认证的基础上增加了FSMS认证，并且FSMS认证很快在中国得到了食品链各类组
织的积极响应，在国内各种食品管理体系认证的数量中居于首位。由于ISO22000在食品链中的广泛适用性，以及在实施过程优于HACCP的优越性，中国的FSMS认证标准也从单纯的依赖HACCP七大原理转变为采纳国际通行的ISO22000标准。认证制度的顺利实施奠定了法律基础。有效的FSMS认证对于减少行政监管成本和风险、优化企业食品安全管理、促进国际贸易的开展以及降低食品链的安全风险都有很多益处。在FSMS认证的某个环节的失败是非常危险的，而且要付出代价。CNAS对于整个认证执行情况的监管在确保FSMS的建立实施、帮助食品制造业生产出安全、符合法律和顾客以及他们自身要求的产品方面承担着重要责任。但是从现有认证监管的手段来看，主要基于监管人员的监督检查，因此监管人员对于认证过程的熟悉度，认证标准的理解度，监督过程的客观度都将是影响认证机构审核能力评判的决定性因素。对于认证机构的审核人员，认可机构的监管人员来说学习和理解ISO/TS22003（食品安全管理体系认证与审核机构要求）则是非常重要的，只有充分理解了这些规则并严格执行才可以建立中国FSMS认证方面的信心。持续保持审核和认证的规范性将使相关的管理活动与国际上其他类似认证机构趋于协调，以此可以促进中国FSMS认证进一步的国际互认与认证发展。
