近些年来, 国内外食品卫生安全问题突出, 已经成为一个全球性的热点问题。在长期的食品卫生安全管理中,欧美等发达国家积累了许多卓有成效的做法, 在许多方面值得学习与借鉴。
一、欧美等发达国家加强食品卫生安全管理的做法
1. 源头抓起、全程监管 食品生产、加工、包装、储运、销售等环节都可能引起食品卫生安全问题。在对食品卫生安全管理中, 欧美等发达国家提出了“从农场到餐桌”源头抓起、全程监管的理念。
2000 年, 欧盟公布了《欧盟食品安全》白皮书, 提出以控制“从农场到餐桌”的全过程为基础对食品卫生安全进行监管, 要求从食品生产的初始阶段就必须符合食品卫生安全标准。从2006 年1 月1 日起, 欧盟又实施了新的食品卫生法规。新法规突出强调食品“从农场到餐桌”的全过程控制管理, 对食品从原料到成品储存、运输以及销售等环节提出了具体明确的要求。1997 年1 月, 美国总统宣布了食品安全行动计划, 农业部、卫生与公众服务部及环境保护局于1997 年5 月共同起草了一份题为“从农场到餐桌的食品安全” 的倡议报告。2003 年5 月16日, 日本参议院通过了《食品安全基本法》草案, 规定要以消费者至上为原则, 以科学方法进行风险评估, 实现“从农场到餐桌”全程质量监控。
2. 完善法规、严格标准 经过上百年的建设, 欧美等发达国家关于食品卫生安全的法律法规和标准体系不断完善, 严格的法律法规和科学的行业标准为保证食品卫生安全发挥了重要的作用。
100 年前, 美国的食品卫生安全问题十分严重。1906年, 美国国会通过了《食品药品法》和《肉类制品监督法》, 使食品卫生安全监管开始走上法制化的轨道。经过不断完善, 目前, 食品卫生安全方面的联邦法律法规已经有35 部, 特别是在动物及动物产品方面的法律法规非常详细具体, 并将这些法律法规独立成卷为《联邦法典》第9 卷“动物及动物产品”, 共收集了近100 个动物卫生法规, 条款达5 000 多条, 文字上百万。法律法规体系完善, 配套性强; 法规多是由企业提出并推动, 可操作性强; 法规由专家制定, 科学性强; 法规可以在短期内修正, 及时性强。1996 年, 美国农业部食品检验署颁布了《美国肉禽食品检验新法规》, 强调以预防为主, 实行生产全过程监控。同年, 美国农业部食品检验署颁布了《美国肉禽屠宰加工厂( 场) 食品安全管理新法规》, 以提高肉禽制品的安全程度。同时建立以HACCP 为基础的加工控制系统与微生物检测规范、致病菌减少操作规范及卫生标准操作规范等法规的组合应用。美国新法规强调预防为主, 实行全过程的监控。
1947 年, 日本颁布了《食品卫生法》, 以后又多次修改, 宗旨是防止人因消费食物而受到健康危害。该法不仅涉及食物和饮料, 而且还涉及包括天然调味剂和用于处理、制造、加工或输送食物的设备和容器, 同时也涉及与食物有关的企业活动如食品制造和食品进口的人员。该法授权各地方政府在其管辖范围内对当地的企业采取必要的措施, 包括为企业设施制定必要的标准, 发放或吊销营业执照, 给予直到中断或终止营业活动的处理。虽然日本已经对现有的350 种农兽药登记或设定了残留标准, 但是,远少于世界上使用的700 多种农兽药。按照日本的现行规定, 对于没有制定限量标准的农兽药, 即使发现某种进口食品含有该物质, 也不得限制其在日本销售, 对这些农兽药的监管实际上处于失控状态。在这种背景下, 日本从2006 年5 月29 日起实施了《食品中残留农业化学品肯定列表制度》, 对734 种农药、兽药及饲料添加剂设定了1万多个最大允许残留标准, 即所谓的“暂定标准”; 对那些尚不能确定具体“暂定标准”的农药、兽药及饲料添加剂, 设定了 0.01mg/kg ( 即亿分之一) 的“一律标准”。一旦食品中残留物含量超过此标准, 不管是否对人类健康有害, 都将一律被禁止进口或流通。可见标准要求之严格。
为了保证食品的卫生安全, 欧盟实施了严格而统一的质量安全标准。如对于肉类产品, 规定了从第三国进口肉类的兽医检疫标准和有关动物检疫及屠宰场的指令, 要求第三国的屠宰场必须符合其规定的卫生要求并经欧盟委员会指派的兽医专家考察, 向欧盟注册并授予兽医卫生编号后才能向其出口。还要求出口国定期向其提供动物疫情报告, 欧盟依据出口国的兽医卫生状况发布允许向欧盟出口的第三国名单。所有动物性食品必须经检疫部门贴上CE标志后才能上市交易。近几年来, 欧盟更加强化了动物性食品质量安全控制, 强制实施HACCP 标准。在1996 年实施的欧盟食品卫生法中规定, 动物性食品生产和加工企业必须确保在HACCP 系统上建立、实施、维持和修正适当的动物性食品安全措施。
3. 机构健全、监管到位 欧美等发达国家对动物性食品的卫生安全管理尽管各具特色, 但有一个共性, 就是组织机构非常健全, 并且相关管理部门分工明确, 各司其职, 积极配合, 监管到位。
美国有3 个机构具体负责对食品安全的监督管理。美国食品与药物管理局( FDA) 主要负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口食品的安全, 制定动物性食品兽药残留最高限量的法规和标准; 美国农业部( USDA) 主要负责肉类和家禽食品的安全, 并被授权监督执行联邦食用动物产品安全法规; 美国国家环境保护署( EPA) 主要负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全, 制定农药、环境化学物的残留限量和有关法规。美国农业部作为行政和执法部门, 重点负责农产品质量安全标准、检测与认证体系的建设和管理工作, 对食品安全起着重大作用。
加拿大对食品安全的管理是加拿大农业部及其所属的食品检验局( CFIA) , 食品检验局负责所有食品的法定检测任务、动物疫病防治, 并向农业部报告食品卫生安全情况; 加拿大卫生部负责起草制定食品安全和食品营养的政策和标准。澳大利亚于1991 年成立了国家食品局( NFA) 。NFA 是一个法定的权威机构, 负责制定食品标准, 协调食品供应的监督工作, 向澳大利亚检疫和检验服务部门就进口食品问题提出建议, 并负责向食品标准委员会提出报告。1996 年国家食品局变成澳大利亚新西兰食品局( ANZFA) , 主要负责食品政策和标准的制定。州政府或直辖区政府或700 个地方政府负责执行食品安全管理。日本为了确保食品卫生安全, 由日本厚生及劳动省与农林水产省共同承担提供安全食品的责任, 两个省根据有关法规单独管理食物, 农林水产省负责食物的生产和质量保证, 厚生及劳动省负责稳定的食物分配和食品安全。韩国则是在农林部下专门设立了农产品质量管理局, 专门从事农产品的质量管理。
4. 质量认证、追根溯源 欧美等发达国家还通过实行认证制度、食品溯源管理制度和食品标签管理制度保证食品的卫生安全。
1987 年, 国际标准化组织( ISO) 发布了ISO9000 质量管理和质量保证系列标准, 促进了各国质量认证的发展,使ISO9000 质量认证成为产品通向世界的一把金钥匙。2005年9 月1日, ISO 又发布了《食品安全管理体系》标准ISO22000。ISO22000 完全采用了 ISO9000 标准体系的结构, 参照了国际食品法典委员会( CAC) 颁布的《食品卫生通则》中有关HACCP 体系和应用指南部分, ISO22000是首个针对整个食物链进行全程监管的国际统一食品卫生安全管理体系, 为食品卫生安全管理提供了新的依据和方式。目前, 食品卫生安全管理体系认证已经成为各国实施食品卫生安全公共管理通行的有效手段。
食品溯源制度是食品卫生安全管理的一个重要手段,最初是由欧盟为应对 “疯牛病”问题于1997 年开始逐步建立起来的。它利用现代化信息管理技术给每件商品标上号码、保存相关的管理记录, 从而进行追踪溯源。一旦在市场上发现危害消费者健康的食品, 就可根据标记将其从该市场中撤出。由于控制食品卫生安全风险卓有成效, 食品溯源制度受到许多国家的重视。目前, 欧盟、日本、新西兰等国正大力推广。按照欧盟食品法的规定, 食品、饲料、供食品制造用的家畜, 以及与食品、饲料制造相关的物品, 在生产、加工、流通各个阶段必须建立食品信息可追溯系统。该系统对各个阶段的主体做了规定, 以保证可以确认各种提供物的来源和去向。日本在2001 年实行了食品溯源制度, 已经从牛肉推广到猪肉、鸡肉等肉食产业、牡蛎等水产养殖产业及蔬菜产业。澳大利亚建立了“国家畜禽识别系统”, 在2002 年给全国1.15 亿只羊打上了产地标签, 一年一换。当牧场主将羊出售给屠宰场或出口时, 必须在申请表上填写标签号码。有关部门一旦发现某种疾病, 便可以根据标签号码迅速查出该羊的产地和农场, 并尽快采取相应措施。
2005 年, 美国农业委员会提出了两项动物身份识别法案, 促使美国农业部加快实行国家动物身份证系统( NAIS) 。8 月, 美国农业部动植物健康监测服务中心( APHIS) 实施了牛及其他种类动物的身份识别系统。澳大利亚、加拿大等国都已提出要在本国强制执行肉制品的可追踪系统。在世界动物卫生组织( OIE) 第72 届年会上, 也将追溯系统列入研究范畴, 要求OIE 成员对包括动物标识等在内的可追溯系统进行调查和评估, 并在2005年7 月由特别工作组相关专家形成OIE 追溯系统的基本规则, 包括动物和动物产品。
发达国家普遍实行了严格的标签管理制度。美国是世界上食品标签法规最完备和管理最严格的国家。如果一种食品的标签不符合相关法规要求或做出未经证实的描述, 这种食品即被认为贴了假标签而受到相应的处罚。美国从1994 年5 月起实施《食品标签法》, 规定对所有的预包装食品必须实行强制性标签。1995 年9 月, FDA 颁布了正式法令对《联邦法典》中强化食品营养标签一章做出修改, 要求销售的强化食品应按规定加附营养标签。从1988 年开始实行环境标志制度, 有36 个州联合立法, 在塑料制品、包装袋、容器上使用绿色标志。对进口食品的管理主要在口岸查验是否贴上所需要的特殊标志或标签,所贴标志或标签的方法是否符合海关要求, 是否符合政府其他有关部门和法律条例规定的特殊要求。2006 年1 月1日, 美国开始实施《2004 年食品过敏源标识和消费者保护法规》, 规定除肉、禽和蛋制品外, 所有在美国销售的包装食品必须符合有关食品过敏源标注要求, 过敏源包括牛奶、蛋、鱼类、甲壳贝类、树坚果类、小麦、花生、大豆。2006 年3 月8 日, 美国众议院通过了《全国统一食品安全标签法》, 把联邦条例下原本涵盖肉类、禽类产品、营养标签、医药设备的消费者保障措施扩展至包装食品,使50 个州的包装食品安全条例一致, 并由FDA 监管。
日本实行的食品标签制度, 要求注明食品品名、原材料名称、内容量、制造时间、制造厂家或经营商名称、适食期限、保存方法、烹调方法、使用方法、保存温度、原产国( 进口品) 等。欧盟于1990 年正式发布《关于食品营养标签指令》, 以后又发布了有关食品标签专项指示的指令。如关于强化食品成分标注的规定中要求, 凡食品中含有可能导致消费者过敏或其他不适的成分, 不论含量多少, 均应在标签上标明。
5. 加强检测、市场召回 检测是保证食品最终卫生安全的手段。世界各国特别是欧美等发达国家非常重视食品卫生安全检测体系的建设, 并通过检测体系进行食品质量与卫生安全的监管。
美国的检测体系起步较早, 比较完善, 最大的特点是管理上权力的完全分离与技术上的高度科学化, 机构严密, 手段先进。农业部根据农产品市场准入和市场监管的需要, 建有分农产品品种的全国性专业检测机构和分区域的农产品质量监测机构。负责的畜禽产品检测体系于1996 年对检测程序进行了更新, 从注重危害后的跟踪性检测转为对肉类和禽类产品受污染的预防性检测, 实现食品安全预防现代化。各州也建有州级农产品质量监测机构, 主要负责农产品生产过程中的质量安全和产地质量安全。
日本由农林水产省授权的第三方检测机构对产品进行检测。欧盟等国由农业行政主管部门按行政区划和动物性食品种类设立全国性、综合性和专业性检测机构来负责执行监督检验, 仅丹麦国内就有农业部授权的农产品质检机构38 个, 承担农业部下达的市场准入和市场监督执法检验任务及每个地区的质量与安全监督检测。加拿大是由加拿大食品检验局负责畜产品的检验, 畜产品的安全卫生标准、进出口检疫检验、标签标识, 农药兽药安全及使用标准, 畜产品生产、加工、运输标准等监督工作都由食品检验局负责。
实施食品召回制度的目的是及时收回缺陷食品, 避免流入市场对大众人身安全损害的发生或扩大, 维护消费者的利益。美国召回制度在政府行政部门的主导下进行, 食品召回分为3 级: 第一级是最严重的, 消费者食用了这类产品将肯定危害身体健康甚至导致死亡; 第二级是危害较轻的, 消费者食用后可能不利于身体健康; 第三级是一般不会有危害的, 消费者食用这类食品不会引起任何不利于健康的后果, 比如贴错标签、标识有错误或未能充分反映产品内容等。
二、欧美等发达国家加强食品卫生安全管理做法的启示
1. 政府要为维护公共安全尽心竭力恪尽职守 从欧美等发达国家加强食品卫生安全管理的做法可以看出一个非常明显的特点, 无论是源头抓起、全程监管, 还是完善法规、严格标准; 也无论是机构健全、监管到位, 还是质量认证、追根溯源以及加强检测、市场召回, 都可以见到政府的身影与活动, 都可以体现出政府的主导与作用。随着人们对生命安全的日益重视, 食品卫生安全必然成为全社会成员普遍的公共需求。在中国经济转轨进程中, 社会秩序重建滞后, 信用普遍缺乏, 各类市场尚不规范, 政府的市场监管职能还远未到位, 工作职能和工作重点还没有随着全社会公共需求的变化而变化。政府的公共服务尚不能适应广大社会成员对食品卫生安全的基本需求, 以至于食品卫生安全问题还威胁着人民的健康与生命安全。欧美等发达国家加强食品卫生安全管理的做法的一个最大启示,就是要进一步增强政府食品卫生安全监管的责任意识, 进一步加强政府在食品卫生安全监管中的作用, 为维护和保证包括食品卫生安全在内的公共安全尽心竭力, 恪尽职守。
2. 源头抓起全程监管是食品卫生安全的根本保障 发达国家在长期对食品卫生安全监管中探索出源头抓起、全程监管的做法, 提出了“从农场到餐桌”的理念, 使食品卫生安全水平不断提高。中国对食品卫生安全源头管理起步较晚, 实行还不普遍, 与发达国家还存在较大差距。为了保证出口农产品和动物性食品的卫生安全质量, 出入境检验检疫部门不应只对最终产品的卫生安全质量把关, 而应将关口前移, 实行从源头抓起、全过程监管的做法, 对出口农产品种植基地和出口动物性食品动物饲养场进行备案管理, 实施“公司+基地+标准化”的生产管理模式; 对出口农产品和动物性食品加工企业进行卫生注册和登记管理, 帮助企业通过ISO9000、HACCP 等质量管理体系认证; 对最终产品进行严格的检测, 有效地保证出口农产品和动物性食品的卫生安全质量。
3. 对食品卫生安全要严格管理不能姑息迁就 欧美等发达国家对食品卫生安全管理非常严格,对生产销售有卫生安全问题食品者决不姑息迁就。一旦发现问题食品流入市场, 无论造成多大的经济损失, 一律召回。美国法律规定, 发现产品存在缺陷企业如不及时召回, 可能会面临巨额罚款、查封产品、企业倒闭。英国一旦发现违法行为, 罚款动辄几万英镑( 1 英镑约合14.54 人民币元) , 情节严重的甚至会遭到起诉。韩国规定将制售有害食品行为定为“保健犯罪”, 并且在《食品安全法》中规定, 故意制造、销售劣质食品的人员将被处以1 年以上有期徒刑; 对国民健康产生严重影响的有关责任人将被处以3 年以上有期徒刑。而一旦因制造或销售有害食品被判刑者, 5 年内将被禁止在《食品卫生法》所管辖领域从事经营活动, 同时处以高额罚款。日本《食品卫生法》规定, 违法者最高可判处3 年有期徒刑和300 万日元( 100 日元约合6.86 人民币元) 罚款, 对企业法人最高可处以1 亿日元的罚款。中国对生产加工伪劣和有毒有害食品者的处罚力度还不大, 还不足以形成威慑, 以至于食品卫生安全问题屡屡发生。为了保护广大人民的生命与健康, 必须严格管理,加重处罚, 绝不姑息迁就, 让违法者一旦被查获就会倾家荡产, 不能重操旧业。这样才能从源头上堵住食品卫生安全问题的漏洞。
4. 监管部门应当职能集中、监管到位、不留死角 食品卫生安全关乎公共安全, 国外的普遍做法是政出一门,集中监管。中国食品卫生安全监管政出多门, 职能分散,农业、工商、商务、质检、卫生、食品等机构权力交叉重叠。多头管理, 职能分散, 很容易给不法行为者造成可乘之机。中国工程院院士钟南山曾呼吁, 应该扩大食品药品管理局的职权。理由是, 在美国, 食品与药物管理局( FDA) 是一个拥有很大权力的强制机构, 而中国食品药品管理局还只是一个协调机构, 缺乏相应的约束能力。中国食品卫生安全管理也必须将分散的职能集中, 做到监管到位, 不留死角。
5. 要改“反应型”监管为“预防型”监管 发达国家在对食品卫生安全监管上主要以预防为主, 采取各种措施千方百计防止食品卫生安全问题发生。中国食品卫生安全监管还处于“反应型”阶段, 如经常进行的现场调查和食品抽检, 治标不治本, 不安全事件有增无减。只有借鉴欧美等发达国家的经验, 改“反应型”监管为“预防型”监管, 方能解决中国的食品卫生安全问题。
