为进一步规范本市农产品质量安全管理行政处罚裁量行为,市农业农村委根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》等法律、法规和文件,结合本市农产品质量安全管理行政执法实际,制定了《上海市农业农村委员会关于农产品质量安全管理行政处罚的裁量基准》(以下简称《裁量基准》)。现就文件作如下解读:
一、制定背景
行政处罚裁量基准是指行政机关结合行政执法实际,对法律、法规、规章中的行政处罚裁量的适用条件、适用情形等予以细化、量化而形成的具体标准,从而严格规范裁量权行使,避免执法的随意性。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要建立健全行政裁量权基准制度。2013年5月市政府印发了《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》(沪府发〔2013〕32号,以下简称“《意见》”),从全市层面对该项工作的开展提出了要求。2014年,我委在动物卫生条线先行开展了建立行政处罚裁量基准制度试点,之后陆续在其他农业执法领域建立行政处罚裁量基准制度。我委制定了《上海市农业委员会关于农产品质量安全管理行政处罚的裁量基准(试行)》。该文件经两年试行,取得良好效果,决定由试行转为正式实施。
二、主要内容
《裁量基准》共分五个部分。
第一部分为行政处罚裁量基准模式。《意见》规定了行政处罚裁量基准制度可以选择三种模式,即划分裁量阶次模式、打分模式、百分比模式。从便于操作的角度出发,《裁量基准》采用了划分裁量阶次模式,即根据违法行为设定裁量因素,并按照裁量因素,将处罚幅度分为若干阶次,同时考虑从轻、减轻、从重等情形确定处罚的模式。
第二部分为从轻从重情形。规定了划分裁量阶次模式中从轻、从重的法定情形。《行政处罚法》第二十七条规定了四种情形下应当从轻或减轻处罚;《意见》规定了七种情形下应当从重处罚。《裁量基准》再次予以明确。
第三部分为配套制度。《意见》要求,建立行政处罚裁量基准制度的同时,应当建立和完善集体讨论制度、说明理由制度等相关配套制度。为此,《裁量基准》明确了适用较重处罚或减轻处罚的重大疑难和复杂案件,应当通过集体讨论,才能做出处理决定;同时,执法人员在案件处理意见书和重大案件集体讨论记录等文书中,要对行政处罚裁量基准的理由进行必要的说明。
第四部分为试行期限。明确《裁量基准》自2019年5月1日起正式实施,有效期为5年。
第五部分具体裁量标准。对《农产品质量安全法》中的6条罚则进行了细化和量化,形成8个具体的裁量基准。是否造成危害后果是最主要的裁量因素,按照农产品质量问题未造成危害后果、造成一般危害后果、造成严重危害后果、发生重特大农产品质量安全事故分档确定相应的处罚标准,同时兼顾考虑到违法行为发生次数、违法所得数量多少、是否配合调查处理等主客观因素。
