自《食品安全法》、《浙江省实施<食品安全法>办法》（以下简称《实施办法》）施行以来，全系统依法加强食品生产环节及食品生产加工小作坊（以下简称小作坊）监管，成效明显。但是，监管边界不清、职责不明等问题仍然比较突出。为指导基层质监部门全面履行生产环节食品安全监管职责，及时消除监管盲区和安全隐患，推进全系统生产环节食品安全大整治百日行动，制订本指导意见。
一、依法依标准明确食品生产环节范围
对食品生产环节的划分，应当按照“职责法定、标准统一”的原则，依据《食品安全法》、《实施办法》等法律法规以及《国民经济行业分类》（GB/T4754-2011）等国家标准进行划分归类，确保将属于食品生产环节的各类主体全部纳入质监部门监管范围，做到不缺位、不错位、不越位。
《食品安全法》等相关法律法规明确规定了质监部门生产环节的监管职责，但具体的监管对象及范围，则应当进一步依据《国民经济行业分类》进行细分。国家统计局《关于印发<三次产业划分规定>的通知》（国统字〔2003〕14号）规定，食品生产加工业属于国民经济第二产业中的制造业，具体包括该标准中门类为C类的制造业中的13（农副食品加工业）、14（食品制造业）、15（酒、饮料和精制茶制造业）三个大类。有关法律法规和省政府关于部门职责分工的文件进一步明确，上述三个大类中1320（饲料加工）、1363（水产饲料制造）、1351（牲畜屠宰）、1352（禽类屠宰）、1492（保健食品制造）、1494（盐加工）等6个小类分别由农业、贸易、食品药品监管、盐业等部门监管。因此，除上述三大类中的6个小类之外的食品生产加工主体应由质监部门监管。
此外，根据《国民经济行业分类》的规定：
A类是农、林、牧、渔业，其中包括第0513小类农产品初加工服务，“指对各种农产品（包括天然橡胶、纺织纤维原料）进行脱水、凝固、去籽、净化、分类、晒干、剥皮、初烤、沤软或大批包装以提供初级市场的服务，以及其他农产品的初加工”等活动。
F类是批发和零售业，指商品在流通环节中的批发和零售活动，其中第52大类零售业“…包括在同一地点，后面加工生产，前面销售的店铺（如面包房）”；同时，根据国务院第一次全国经济普查领导小组办公室的规定，凡不备有餐具，前店后厂加工制作熟食制品的活动，列入“零售业”的相关类别。此外，国家工商总局《食品流通许可证管理办法》（总局令第44号）第九条、商务部《流通领域食品安全管理办法》（部令2007年第1号）第2条，均明确了对流通领域现场制售等食品加工行为的监管要求。
H类是住宿和餐饮业，其中第62大类餐饮业是指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务；同时，按照国务院第一次全国经济普查领导小组办公室的规定，凡设有餐桌椅，以现场就餐为主的，为固定客户提供送配服务的，自己备有流动餐车或制作设备，为顾客提供简单现场食用的食品的，列入“其他餐饮服务”。
根据行业类别及“纵向一体化”原则，上述农产品初级加工、前店后厂等零售加工、即时制作销售等餐饮加工，其行业性质都不属于食品生产环节。
二、依法界定食品生产环节监管对象
食品生产环节一些特殊监管对象的界定，应当在法律法规以及地方政府的职责分工规定的基础上，明确如下原则。
1．根据主体特征统一界定小作坊。《实施办法》第七十条规定，食品生产加工小作坊是指有固定生产加工场所，从业人员较少，生产加工规模小，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工活动的个体生产者。根据上述规定，食品生产加工小作坊需同时具备以下三项条件：
一是个体生产者。从市场主体的角度看，个体生产者是根据《民法通则》第二十六条、《个体工商户条例》第二条的规定，应当登记为个体工商户中的一部分主体。国家质检总局《关于食品生产许可证申请者资质问题的复函》（质检办食监函〔2010〕835号）明确：个体工商户申请食品生产许可证“按省级人大常委会制定的相关食品小作坊和摊贩管理办法等有关规定办理”。省工商局《关于贯彻落实<浙江省实施中华人民共和国食品安全法办法>若干问题的意见》（浙工商食〔2011〕25号）明确规定：“食品生产加工小作坊的组织形式为个体工商户”。因此，食品生产加工小作坊是应当登记为个体工商户的个体生产者，有个人经营和家庭经营两种形式。
二是生产加工传统、低风险食品。《实施办法》特别强调，只有从事传统、低风险食品生产加工活动的个体生产者，才可以界定为食品生产加工小作坊。其中的“传统”是指食品生产加工采用的工艺、设备和最终食品都具有明显的传统性；“低风险”是指除《实施办法》第三十一条规定的乳制品、罐头制品、果冻等高风险食品之外的，以及根据原料配方、生产工艺和最终产品形态等特性，质量安全风险相对较低的普通食品。具体可由各地研究确认。
三是生产工艺及设施简单。小作坊是食品生产环节中一类特殊主体，与食品生产企业相比，具有人员少（公民个人或家庭人员参与，也可能有少量季节性帮工）、规模小（生产加工场所只能满足小批量食品的生产）、生产条件简单（生产设施及工艺简单）等特征。
2．根据加工方式划分食品与食用农产品。食品、食用农产品分别属于《食品安全法》、《农产品质量安全法》调整的范畴。根据《食品安全法》第二条第二款、第三十五条，《农产品质量安全法》第二条，以及商务部、财政部、国家税务总局《关于开展农产品连锁经营试点的通知》（商建发〔2005〕1号）的规定，食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品，包括可供食用的各种植物、动物、微生物及其产品，企业或个体生产者生产食用农产品，应当由相关部门依据《农产品质量安全法》实施监管。在划分普通食品与食用农产品的过程中要特别注意下述四类：
一是茶叶。茶叶加工包括茶叶初加工、精制茶加工。
按照《关于开展农产品连锁经营试点的通知》，以及财政部、国家税务总局《关于国有农口企事业单位征收企业所得税问题的通知》（财税字〔1997〕第049号）文件的规定，茶叶初加工是指“通过对茶树上采摘下来的鲜叶和嫩芽进行杀青（萎凋、损青）、揉捻、发酵、烘干等工序，制成的初制茶（毛茶）”，其最终产品是初制茶、毛茶；按照《国民经济行业分类》规定，精制茶加工是 “指对毛茶或半成品原料茶进行筛分、轧切、风选、干燥、匀堆、拼配等精制加工茶叶的生产活动”，其最终产品是精制茶。因此，茶叶的采集和简单加工，如农场或农户对茶叶的炒制和晾晒，是食用农产品初加工行为，属于《农产品质量安全法》调整范围。精制茶加工属于质监部门监管范围。
二是豆芽。卫生部《关于制发豆芽不属于食品生产经营活动的批复》（卫监督发〔2004〕212号）：“豆芽的制发属于种植生产过程，不属于《中华人民共和国食品卫生法》调整的食品生产经营活动”；国家质检总局《关于对豆芽生产环节监管意见的复函》（质检办食监函〔2009〕202号）的答复：“......豆芽应属初级农产品，建议其监管由农业部门负责”；浙江省地方标准《无公害豆芽》（DB33/ 625.1—2007）明确，豆芽“制发”是“指从洗豆开始至豆芽采收的过程”，有关“生产技术规程”、“质量安全要求”均由浙江省农业厅提出并归口。据此，豆芽属于《农产品质量安全法》的调整范围。
此外，根据中编办《关于明确中央厨房和甜品站食品安全监管职责有关问题的通知》（中央编办发〔2011〕3号）规定， “对其他与中央厨房和甜品站属于同类情况的食品安全监管问题，参照上述原则处理”的要求，由于豆芽制发是一种种植性质的生产行为，即使生产经营单位改变传统的生产经营方式，以企业的形式实行规模化、工厂化生产，只要生产经营性质没有本质的变化，也仍然应当按照《农产品质量安全法》的规定由有关职能部门监管。
三是水产品。主要是水产品制发和冷冻加工问题。根据国家质检总局《关于水发制品生产许可问题的复函》（质检食监函〔2010〕1204号）和《关于速冻初级农产品生产许可问题的复函》（质检食监函〔2011〕240号），水发水产品属于“来源于农业的初级产品”；速冻鱼、虾、蔬菜等初级农产品，虽然采用速冻工艺，但性质上还属于初级农产品，不属于食品生产许可范围。因此，两类产品应当由其他有关职能部门监管。
四是动物畜禽褪毛。有关生猪头等动物畜禽褪毛的监管职责分工，按照省局《关于对生猪头褪毛监管职责问题的复函》（浙质法函〔2012〕116号）的文件执行。鉴于生猪头属农产品，对生猪头进行褪毛净化的行为属于典型的农产品初加工行为，应当依照《农产质量安全法》、《食品安全法》等法律法规规定，由其他有关职能部门监管。其他有关动物畜禽褪毛的职责界定也应当参照上述要求执行。
3．根据行为定性划分食品生产和现场制售。根据《实施办法》第四十六条第二款，以及《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》（GB/T23734－2009）的规定，面包糕饼、卤味烤禽等现场制售形式的食品经营活动，以及在商场、超市、食品交易市场、休闲娱乐场所的现场制售活动，由法规规定的其他职能部门负责监管。对现场制售生产与销售相分离情形的职责分工，《实施办法》是直接依据市场或超市内外等进行划分，没有赋予质监部门对现场制售行为的监管职责。因此，无论各类现做现卖、前店后厂等现场制售形式活动是批发还是零售、是在市场和超市内还是外、生产与销售是否相分离，根据一个主体以一个部门为主监管，以及国家行业分类纵向一体化的原则，均应当由其他有关职能部门监管。
但是，如果生产加工与销售行为涉及两个主体，或者个体生产者在销售场所外采取工厂化、规模化生产形式，产品销售不限于固定场所的，这类食品生产经营行为不是现场制售行为，则从事生产加工的个体生产者或企业应当取得生产许可证。
4．根据职责分工确定配送企业监管主体。根据中央编办《关于明确中央厨房和甜品站食品安全监管职责有关问题的通知》，中央厨房和甜品站纳入餐饮服务环节，将成品或半成品配送给本企业餐厅或外销给其他企业等活动，由食品药品监管部门统一监管；根据省政府办公厅《关于部分领域食品安全监管职责的意见》关于集体用餐配送企业的监管规定，“即时加工、当餐供应的集体用餐配送企业，以及连锁集中加工、配送半成品，在各门店作简单加工后，提供餐饮服务的，由餐饮服务监管部门负责监管”。因此，食品成品或半成品餐饮加工配送企业，无论其是否内部配送，还是对外销售、配售，均属于餐饮服务。
此外，根据国家质检总局《关于白切鸡和叉烧产品生产许可问题的复函》（质检食监函〔2011〕1140号），“企业生产白切鸡、叉烧等肉制品无预包装、无需标签标注等制作，属于规模化餐饮加工”，也是属于上述中央厨房性质的餐饮服务行为。
5．根据部门职能划分新资源食品、保健食品监管边界。一是新资源食品、保健食品不属于质监部门监管范围。按照《食品安全法》第四十四条、《新资源食品管理办法》（卫生部令第56号）、《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发〔2002〕51号），以及省政府有关“三定”方案等规定，新资源食品、保健食品（包括原料）由卫生行政部门、食药部门负责监管。二是企业生产已经公布的新资源食品由质监部门监管。按照卫生部《关于新资源食品管理有关问题的批复》（卫监督函〔2009〕280号），自2009年6月1日起，新资源食品公布后直接可以作为普通食品生产；国家质检总局《关于新资源食品办理生产许可有关问题的意见》（国质检食监函〔2010〕461号），也明确食品企业生产新资源食品应该申请并办理食品生产许可。三是保健食品及其原料不属于质监部门监管范围。按照《关于“黄芪”等物品不得作为普通食品原料食用的批复》（卫监督函〔2007〕274号）、《关于普通食品中有关原料问题的批复》（卫监督函〔2009〕326号）文件的规定，卫生部公布的《可用于保健食品的物品名单》中的物品不得作为普通食品原料，只能用于保健食品的生产。四是声称具有特定保健功能的食品不属于质监部门监管范围。根据《食品安全法》第五十一条的规定，国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管，具体管理办法由国务院规定。
三、依法查处食品无证生产行为
企业及小作坊未取得相关生产许可，擅自生产加工食品，应当严格依法查处，涉嫌犯罪的应及时移送公安部门。具体实施过程中需要从三个方面来厘清质监部门的职责：
1．无证生产违法行为的范围。食品生产环节无证生产违法行为主要有七类：一是违反《食品安全法》第二十九条、《食品生产许可管理办法》第三条的规定，食品生产企业未经许可从事食品生产活动的；二是违反《食品生产许可管理办法》第十六条第二款的规定，企业未经许可机关确定食品生产许可的品种范围出厂销售试产食品的；三是违反《食品生产许可管理办法》第十七条第二款的规定，企业出厂销售经复检不合格，未被许可机关确定为生产许可范围的食品的；四是违反《食品生产许可管理办法》第十七条第三款的规定，企业出厂销售经复检不合格，食品生产许可已按照有关规定注销的食品的；五是违反《食品生产许可管理办法》第三十条的规定，企业超出食品生产许可的品种范围生产食品的；六是违反《食品生产许可管理办法》第十九条第三款、第二十三条、第二十四条等规定，已取得食品生产许可证但被依法注销的企业，继续使用被注销食品生产许可证生产食品的；七是违反《实施办法》第二十九条第一款的规定，食品生产加工小作坊未经许可从事食品生产加工活动的；
2．无证生产违法行为处罚依据。一是按照《食品安全法》第八十四条的规定，食品生产企业有上述第一至第六项无证生产食品的违法行为的，依法没收违法所得、违法生产的食品和用于违法生产的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。二是按照《实施办法》第六十一条的规定，食品生产加工小作坊有上述第七项未经许可从事食品生产加工活动违法行为的，依法没收违法所得、违法生产的食品和用于违法生产的工具、设备、原料等物品；违法生产的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上二万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍罚款。
3．无证生产违法行为查处与无照经营查处取缔的关系。根据国务院《无照经营查处取缔办法》（第370号令）第四条第二款、第十七条，以及省政府办公厅《关于进一步规范无证无照经营行为查处和监管工作的实施意见》（浙政办发〔2010〕163号）的规定，对食品生产环节的无证生产行为，质监部门作为许可审批部门应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。鉴于《食品安全法》第八十四条、《实施办法》第六十一条已经对食品生产企业及小作坊无证生产行为规定了明确的罚则，质监部门应当严格按照两个法律法规的规定进行查处。同时，根据《无照经营查处取缔办法》第十四条、《浙江省取缔无照经营条例》的规定，以及中编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发〔2004〕35号）、省编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（浙编〔2005〕3号）等文件规定，该行政法规第四条第一款第（一）项至第（五）项“无照经营行为”或“违法经营行为”，属于其他职能部门依法查处取缔的职责范围。而且，根据《食品安全法实施条例》第二十条、《实施办法》第二十九条，以及《食品生产许可管理办法》的规定，企业或小作坊申请食品生产许可，应当先进行名称预核准登记，这是营业执照登记的一个环节，因而企业申请营业执照和生产许可并不是严格的证照先后关系，而是交叉并行的关系，所以，质监部门依法查处食品生产领域的无证生产行为，与其他职能部门依法查处取缔无照经营行为并不矛盾，应当按照一事不再罚的原则，或者《食品安全法》第八十四条规定，依照各自职能和法律法规规定履行职责。
四、依法加强食品生产加工小作坊监管
《实施办法》明确了小作坊的概念，并规定了以生产许可、目录管理、食品标签、监督抽查等为主要内容的监管制度；省局配套出台的《浙江省食品生产加工小作坊生产许可管理办法（试行）》、《关于编制食品生产加工小作坊允许生产加工食品目录的意见》（浙质食发〔2011〕398号），明确了生产许可、目录管理等具体要求。各地在依法加强小作坊监管工作中，应当履行的职责是：
1．统一摸排建档。要抓住全省食品安全大整治百日行动的契机，依靠乡镇（街道）、村（社区）食品安全专管或协管人员在8月底前完成辖区内食品生产加工小作坊的重新摸排工作，在依据法律法规以及有关文件规范界定的基础上，重新建立小作坊监管档案，并统一录入浙江省食品生产质量安全监测系统。具体内容参见“浙江省食品生产加工小作坊基本信息调查登记表”（附件1）。
2．明确设立条件。小作坊的设立条件应当符合《食品安全法》第二十九条第三款，以及《实施办法》第二十八条、第三十一条、第七十条的规定。
一是生产加工场所卫生条件及设备设施布局符合《浙江省食品生产加工小作坊生产场所及设施卫生防护指南》。各地也可以根据当地实际，制订区域性、行业性小作坊场所及设施卫生条件规范；
二是个体生产者采用传统工艺技术生产加工低风险食品，符合保证食品安全的要求；
三是制订进货查验、生产管理、标签标识、检验管理等基本的食品安全管理制度，并切实贯彻执行。
3．实施目录管理。编制公布允许小作坊生产加工的食品目录应当符合《实施办法》第三十一条和省局《关于编制食品生产加工小作坊允许生产加工食品目录的意见》等规定。
一是目录食品必须是采用传统工艺、区域特色明显的低风险食品。必须明确规定该类食品的类别及产品名称、生产工艺、有关食品安全标准、限制区域等。
二是目录食品由设区市质监部门制修订。要逐步把当地符合食品安全国家标准或地方标准的传统、低风险食品纳入目录范围。没有国家标准或地方标准的，不得纳入目录范围，必要时应建议卫生部门及时制订地方标准。
三是对生产目录食品的个体生产者依法实施生产许可。对在目录公布前已经存在的小作坊未取得生产许可证擅自生产食品的，应当责令限期整改取证，逾期未整改，以及目录公布后新成立的小作坊未取得生产许可擅自生产食品的，应当按照《实施办法》第六十一条的规定进行无证查处，并按照规定向相关部门通报信息。
四是对生产加工目录以外食品的小作坊，应当依据《实施办法》第三十一条的规定，责令停止生产，并及时向相关部门通报信息。必要时应建议按照规定增补目录或由食安办组织相关部门进行综合整治。
4．严格生产许可。按照《实施办法》第二十九条和《浙江省食品生产加工小作坊生产许可管理办法（试行）》的规定执行，其中现场审核可以邀请乡镇（街道）食品安全专管或协管人员参加，申请小作坊生产许可证应当符合下列要求：
一是已经取得工商行政管理部门小作坊名称预先核准通知书；
二是个体生产者的特征符合《实施办法》第七十条的规定，已经界定建档；
三是生产加工的食品应当在目录范围内，不属于法律法规禁止生产加工的食品；
四是申请资料符合《浙江省食品生产加工小作坊生产许可管理办法（试行）》的规定。
5．强化证后监管。对已经取得生产许可证的小作坊，要严格按照《实施办法》第三十条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条等规定，加强监督检查，督促业主履行食品安全主体责任，及时消除食品安全隐患。
6．加强综合治理。小作坊监管是生产环节食品安全监管的难点之一，各地要按照《食品安全法》第三十条、《实施办法》第三条和第二十七条等规定，以及国务院《关于加强食品安全工作的决定》（国发〔2012〕20 号）的要求，主动向当地政府提出鼓励小作坊提升改造的政策措施，积极探索区域性、行业性小作坊的管理模式，逐步提升改造有条件的小作坊。同时，加强和食安办、相关部门，尤其是乡镇（街道）的沟通协调，通报有关信息，指导乡镇配合做好摸排建档、生产许可申请初审、日常管理等工作。
附件：浙江省食品生产加工小作坊基本信息调查登记表
浙江省质量技术监督局
2012年8月17日
