“放管服”即简政放权、放管结合、优化服务，是科学研判国内外发展形势所做出的重大部署：“‘放管服’改革是一个系统的整体，既要进一步做好简政放权的‘减法’，打造权力瘦身的‘紧身衣’，又要善于做加强监管的‘加法’和优化服务的‘乘法’，啃政府职能转变的‘硬骨头’”。无照经营，是监管工作中的顽症之一，也是监管工作中难啃的“硬骨”之一，其不仅损害公平竞争的市场环境，造成国家税费流失，还助长了制假售假行为，带来社会治安和公共安全隐患。近年来，随着“放管服”改革不断向纵深推进，市场准入环境不断优化，办照门槛降低，理论上来说，无照情况应该得到有效改善，但在实际监管中发现，无照形势依然严峻，并且其特点已发生了新变化。在“放管服”改革新形势下，如何做好无照监管工作的“加法”，是值得基层市场监管部门深思的问题。
无照经营呈现的新特点及其成因：
一是监管底数不清：“放管服”改革下，市场准入环境相对宽松，办照门槛相对降低，极大激发出市场活力。但显然，实际经营场所是有限的，尽管近几年来综合性商业广场遍地开花，但经营场所新增速度远低于市场主体数的增速，经营场所与市场主体增速比不对称，表明同一经营场所对应多家市场主体市场主体，除小部分为一址多照外，说明市场主体实际更新换代速度很快。另一方面，当前的监管并未渗透到市场主体的整个生命周期，只集中于市场主体的准入、经营阶段，注销和吊销机制不够完善，监管数据库“有进不出”，尤其在主体量激增的形势下，“进如洪流、出如细流”，导致监管基数日益庞大并且呈几何式增长，往往刚排查摸底完一遍，经营者却已更换了，有些不办执照，有些直接沿用前一个经营者的执照，纷纷加入无照经营的队伍，而监管人员对此却未能及时掌握。
二是集中于加工业：相对于零售和服务类市场主体，加工制造业的办照的难度仍然较大。“放管服”改革的第一要素就是“放”，一系列力度较大的“先照后证”改革，让许多原本囿于“许可证”限制的主体，更为容易领到执照。但是有些部门在开展工作时不够科学，例如上级部门要求严控“高污染”生产企业，落到基层却变为谈“加工”而“色变”，对加工企业准入设置重重门槛，证明“围城”、公章“旅行”、公文“长征”等现象依然存在，一定程度上阻碍了执照办理。这种只堵不疏的做法，不仅不能遏制无照，还会使得部分主体得不到及时疏导，不能有针对性改良生产设备、改善生产环境，与监管执法部门玩起“躲猫猫”，无照监管难度更大。
三是社会共治度低：群众消费时更注重以商品品质、价格为导向，而不重视执照状况。此外，当前的营业执照字体小，悬挂不规范，不便于查看。主客观双重原因，致使社会公众对执照关注度不高，对无照监督意识不强，除非发生消费纠纷才会关注到经营者及其执照情况，而这时，却又经常发生难以获取执照信息、被投诉者与实际经营者不符合等问题，投诉困难。部分第三方平台，对经营主体的资格审查不严，例如，在网络订餐这一新兴行业中，仅有部分第三方平台会对店家进行现场查验，审查不严为无照经营提供了漏洞，体现在网络经营市场，则会更加隐蔽。三是其他相关人员对无照认识度不够，例如，许多产权人明知厂房未达到某项标准，不可能办到执照，仍为利益所驱使，将厂房租给他人使用，为无照提供滋生的土壤，风险便一直存在。
不可否认，与巨大的市场主体量相比，当前基层的监管力量仍然有限，且短时间之内改善的可能性不大。面对这种现实，基层监管必须借力，向改革借力，向创新借力，向社会借力，发挥监管效能最大化。笔者认为应从三个角度做好无照监管的“加法”。
一是精准职责，为监管巡查做“加法”。“放管服”强调放管结合、加强事中事后监管，加强监管依然是改革新背景下的一大趋势。目前，网格化监管机制已在锡山区各分局全面推开，并且逐步顺畅成熟，打破传统“大锅饭”监管模式，管理更精细，职责更清晰，有效改善了过去监管职能分割、监管力量分散、工作效能不高、管理能力有限的弊端。监管人员在此机制下，能够更加集中精力加强对“责任田”巡查，形成有效、动态的监管底册，也有利于加强对发现无照后的闭环处置。以锡山区锡北分局为例，网格化机制下，分局各网格组以二版库内数据为基础，加以实地摸底排查，已基本建立起一套涵盖经营主体基本资料和实地经营门头的监管底册，并随时根据注册登记情况进行动态调整，在库内“僵尸主体”大量沉淀、数据冗余的现状下，这套监管底册起到了极大的帮助。
二是放管结合，为规范经营“加法”：2017年出台了《无证无照经营查处办法》，该《办法》出台后，国务院法制办、工商总局负责人在答记者问中提到：“制定《无证无照经营查处办法》的总体思路是按照推进‘放管服’改革的要求，限定无证无照经营的查出范围，做到‘该管的管住，该放的放开’，为大众创业、万众创新营造更加宽松的制度环境……”；在放管结合、简除烦苛方面作出了新规定，要“强调督促、引导，调节管控力度，避免一概取缔的简单化执法……”上述答复充分反映了国家在针对无照经营的监管体制、措施以及处罚尺度方面作出了重大变革，更加强调事中事后监管，强调应当查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则。体现到实际操作中，在行政资源、人力资源有限、社会危害性不大的情况下，“引导办照”不妨可作为无照监管的主要方向。但基层在监管时总会遇到屡次“责令办照”却拒不执行以及经营者愿意办照却因种种因素办不到的案例。对于前一种，屡次提醒均不整改的，毋庸置疑应当依法查处，保证法律严肃性，对于后一种，经营者想办而办不了的，需明确原因：因市场监管本部门内职权范围内沟通不畅的，应及时加强沟通协调，促使及时登记办理，规避无照带来的履职风险；对于符合办照条件，因其他部门原因，如，设置隐形门槛但最终无照责任仍落在市场监管部门的，市场监管部门应充分认识到当前国家大力推进“放管服”改革的决心与形势，对不能办照的原因进行书面确认，规避部门风险，无法书面确认的，应当依法为经营者办照。
三是借力市场，为社会共治做“加法”。无照不只是个人违法问题，它涉及到公平竞争，涉及到市场秩序，是一个社会问题。除通过行政手段防控无照行为外，也应借社会之力共同加以维护。针对上文中提到的一些问题，例如，针对消费者对经营证照关注度不高的问题，监管部门应加大宣传力度，以贴近消费者切身利益的角度广泛宣传无照危害：无证无照经营大多是小门小店，小本经营，经营场所因陋就简，存在严重的消防安全、食品安全等隐患，犹如“随时会喷发的火山”，概率虽小，后果严重，且在无照店内消费后一旦发生纠纷权益难以保障。同时，监管部门应当以“方便消费者查看”为主要目标规范亮照，逐步强化消费者“消费先看证照”的理念，借市场之力敦促经营者主动办照。针对销售平台审查不严，放任无照主体上线经营，及产权所有者为无照提供经营场所等第三方存在的问题，应加强宣传教育，必要时由主管部门采取行政手段，铲除无照滋生土壤，从源头加以严控。
综上，随着简政放权持续推进、市场主体数量大幅增长，新业态、新模式不断产生的状况下，无照经营的特点已经发生了一些变化，不能再简单沿用传统模式开展工作。我们应当清楚认识到“放管服”是大势所趋，在无照监管方面，要结合《无证无照经营查处办法》，切实转变监管理念，加强事中事后监管，有效提高监管效率，为市场主体创造公平竞争环境。（作者：无锡锡山区市场监督管理局锡北分局 刘毅 徐芸）
