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3月8日上午，习近平总书记参加湖南代表团审议，强调实现“藏粮于地、藏粮于技”的国家战略。全国两会代表委员们围绕“口粮绝对安全”献计献策，再次使耕地保护与建设成为舆论焦点。
3月8日下午，国土资源部农用地质量与监控重点实验室（简称“重点实验室”）迎来7位全国两会代表委员：全国人大常委、致公党中央副主席杨邦杰，全国政协委员、国土资源部原副部长胡存智，全国政协委员、国土资源部财务司司长廖永林，全国政协委员、河南农业大学副校长张全国，全国人大代表、西南大学资源环境学院院长谢德体，全国政协委员、中国农业大学工学院院长韩鲁佳，全国政协委员、河北农业大学资源与环境科学学院院长、国土资源学院院长许皞。
对于这些长期关注土地领域的两会代表委员们来说，“藏粮于地”的提法并不新鲜。但是，随着粮食安全形势的变化，他们对“藏粮于地”国家战略的认识和理解也在与时俱进。“十三五”开局，“藏粮于地”到底该怎么看，又该怎么干？让我们一起领略他们的新视野。
藏粮于地，如何落到具体地块？
全面推进农用地分等定级估价及其信息化技术应用，做好耕地生产能力的调查、评价、监测、保护、建设和提升，精准回答藏粮于哪些地方，为什么藏在这些地方，怎样才能藏好
我国粮食产量“十二连增”之后，粮食到底有多少，到底够不够用？当社会媒体的关注点还停留在实物粮食产量的时候，重点实验室成员们在研究另一个层面的问题：如何全面推进农用地分等定级估价成果应用，尤其用于自然资源资产负债表编制及其离任审计？如何创新农用地质量数据采集方法，构建“星地一体化”的调查与监测体系？这些看似与粮食产量关系不大的问题，恰恰成为7位全国两会代表委员关注“藏粮于地”国家战略的切入点。“藏粮于地，比起耕地上实际产了多少粮食，我们更关心耕地到底有多大的生产能力，又该如何调查、评价、监测、保护、建设和提升耕地的生产能力。”
“十三五”规划建议提出实施“藏粮于地、藏粮于技”的粮食安全战略之后，今年的两会政府工作报告和中央一号文件围绕“藏粮于地”作出系列部署。其中，有不少内容在重点实验室研究范畴之内，也恰恰是全国两会代表委员们认为“有话可说、有话要说”的领域。在他们看来，藏粮于地、藏量于技、藏粮于人，并非彼此孤立的权宜之计，最终都要落到“地”上。
“藏粮于地，藏粮于技，既要求我们传承中国千百年来农耕文化的精髓，以生态良田建设促进永续发展，又要求我们与世界先进工程技术水平接轨，以科技创新引领现代农业发展。”全国人大常委、致公党中央副主席杨邦杰道出了内心的期盼。
“有了农用地分等定级估价，藏粮于地的各项举措才会有计划、有目的、有层次地推进和实施。”全国政协委员、国土资源部原副部长胡存智认为，农用地分等定级估价成果曾经并且还将在耕地总量、质量和生态“三个管护”领域发挥不可替代的作用。从耕地数量管护层面来看，之前对农用地的好坏只有定性分析，没有全国统一可比的定量标准。有了分等定级估价成果，摸清了耕地的质量底数，我们就可以更明确哪些耕地必须保，哪些需要重点保护，哪些需要加强建设，也更加明确占用耕地的优先层级，尽量占用劣质耕地而少占甚至不占优质耕地。就耕地质量保护和建设而言，有了分等定级估价的成果依据，可以更加明确哪些耕地优先养护，哪些耕地还有多大产能提升的空间，进而针对不同质量的耕地有针对性地采取建设措施。对耕地生态管护来说，有了分等定级估价以及耕地质量动态监测，不仅可以明确休耕轮作的次序，还可以跟踪地下漏斗区、土地污染区等生态脆弱区域农用地的质量变化情况，据此确定耕地生态管护的具体措施。当然，农用地分等定级估价成果在耕地保护与建设领域的应用远远不限于此，在耕地占补实现数量、质量、生态综合平衡，大规模推进高标准农田建设、农地入市定价、土地流转作价入股以及征地补偿安置等诸多领域都是不可缺少的依据。“也正是因此，我们对藏粮于地有足够的信心。”
“在当前要素推动乏力、粮价达到天花板，国际市场环境复杂的大背景下，要把粮食安全落到实处，就得研究如何将藏粮于地落实到具体地块。耕地质量保护与提升、高标准农田建设、历史遗留的工矿废弃地复垦、生态良田系统管护等藏粮于地的举措，都需要回答：藏粮于哪些地方，为什么藏在这些地方，怎样才能藏好？而分等定级估价成果就是最权威的回答依据。”全国政协委员、国土资源部财务司司长廖永林认为，在耕地保护与建设领域，农用地分等定级估价成果转化应用已经走在了前面，尤其定级、估价还会有更为广阔的应用空间。随着农村土地“三权分置”，评定农地价格的现实需求越来越大，如何从保障农民长期、持续、稳定的收益出发来判断土地流转的费用、以地入股的价格、征地的补偿安置，以及构建耕地保护生态补偿机制等都需要借分等定级估价来加强过程研究与监控。
在重点实验室主任郧文聚看来，科技是第一生产力，藏粮于地、藏粮于技，根本上是藏粮于资源、藏粮于生产力。中国人的饭碗要端在自己手中，不可动摇。农用地资源，特别是耕地的数量、质量和生态安全必须能够支撑这一最根本的国家战略安全需要。耕地利用不当的，必须调整；利用不足，一定要高标准建设；利用过度、引起资源退化的，必须做出修复和休耕安排。国家粮食安全应该建立在资源安全、生态健康的农业生产技术体系之上。此外，要让农民有更多的途径分享国家快速发展进步的好处，不能伤害种地种粮农民的生产经营积极性。
良田建设，耕地提质潜力在哪？
建设高标准农田不仅要先定地块、定标准，还要定方式、定责任，引入第三方评估，着力在责任机制、融资渠道、建设方式等领域改革创新，充分发挥社会资本和民间力量的作用
藏粮于地，以地为根基，以技为支撑，以人为主体。
“关于土地政策，我想说农用地的确权登记，会对耕地质量保护和建设有深远影响。”杨邦杰认为，耕地质量保护和建设调动农民的主动性和积极性十分关键，在农民“无利可图”的条件下进一步明晰并确定农用地“三权”权属就是对农民最大的激励与保护。无论是发展土地合作社，还是推行土地托管代管，都需要以土地确权为基础前提。“可以设想，一旦确认了农民的土地权属，农民对自家耕地的保护和建设力度会有多大。”
按照胡存智的理解，“藏粮于地”有三层含义：一是确保具有粮食生产能力的耕地面积，确保18亿亩耕地具有可持续的粮食生产能力，这些生产能力可以不用但不可以减少。二是同等面积的耕地要生产更多粮食，也就是保护和提升耕地的质量，不能使耕地生产能力减退或受到破坏。三是藏粮于地并非指实物形态的粮食，而是提高耕地粮食生产能力的保障。
耕地质量提升的潜力，就在于大规模推进高标准农田建设。中央一号文件明确“到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田”，并要求加大投入力度，创新投融资机制，提高建设标准。对此，廖永林认为关键要梳理“十二五”期间4亿亩高标准农田建设经验与问题，在此基础上回答三个问题：由谁来建？钱从哪来？怎么建设？
高标准农田涉及多个部门，既需要明确各部门建设责任，又需要构建统一协作的运作机制。落实“提高建设标准”的要求，还需要研究标准提高到什么程度，每亩投入需要多少，如果钱不够用了怎么办，能不能全面推广PPP模式引入社会资本。他认为，中央财政资金主要应该用于整合调动其他涉农资金投入的积极性，可以通过以奖代补等形式来吸引民间资本，尤其调动合作社、专业大户等新型经营主体，以及农村集体经济组织和农民个人的主动性。生态良田的建设方式也要深化改革创新，进一步完善组织、统筹和运作模式，按照粮食生产需求的轻重缓急按序推进项目建设。“高标准农田建设要定地块、定标准、定价格、定方式、定责任，还要有第三方评估。”
对于高标准农田的建设方式，全国人大代表、西南大学资源环境学院院长谢德体提出具体建议：一方面，以产业发展为导向，根据不同农业产业的用地需求来确定建设的内容和方式；另一方面，高标准农田建设的中央财政资金有限，建议国家投资以改善生产条件的基础建设为主，“不能什么都靠国家投钱，其他领域要充分发挥专业大户等经营主体的作用。”
对此，全国政协委员、河北农业大学资源与环境科学学院院长许皞更为关注的是，如何充分调动基层政府和普通农户建设高标准农田的积极性。在他看来，高标准农田建设主要通过工程技术手段来改善农田功能，毕竟属于人为干预而非自然形成，工程建设的基础设施达到一定年限就会老化。因此，要充分考虑建设高标准农田的投入能换回多少粮食生产能力的提升，“藏粮于地要解决藏多少、怎么藏的问题。”
重点实验室副主任朱道林认为，藏粮于地、藏粮于技，对科技创新、制度创新提出了新的课题。充分运用两种资源、两个市场，调动涉粮关键因素和环节的积极性十分重要。高标准农田建设、退出不健康产能需要有新规划、有新政策来保障。
休耕轮作，怎么解决谁来种田？
藏粮于地，关键要留住人，既要确保有人能种田，也要有土地工程技术人才作支撑。在不减少耕地保护面积，不影响耕地生产能力的前提下交给市场作决定，让农民从农业结构调整和“三产”融合进程中获益
两会政府工作报告，将“探索耕地轮作休耕制度试点”作为耕地质量保护和提升的举措之一加以部署。“关于传统的耕地休耕和轮作，这是多年来总结出来的经验，也是保护和提升耕地生产能力的有效方式。”在杨邦杰看来，我国粮食生产虽然连年增产，但由于片面追求粮食产量而过度耕作利用土地，是以透支了水土资源生态为代价的。比如大豆是需要轮作的，但由于追求产量却没有轮作；华北地区的小麦种植本应是一年一季，在产量驱动下变成了一年两季。诸如此类“透支”，都会影响耕地的可持续生产能力。“藏粮于地，可以借助农业对外合作，利用国际资源和国际市场来缓解国内耕地资源环境压力，为国内耕地的休养生息赢得契机。”他认为，在这方面要统筹用好国际国内两个市场、两种资源，完善农业对外开放战略布局，统筹制定和实施农业对外合作规划，加强与“一带一路”沿线国家和地区以及周边国家和地区的农业合作，也要鼓励和支持我国农业企业“走出去”开展多种形式的跨国经营合作。
在耕地轮作休耕与藏粮于地的关系问题上，最有争议的是：耕地“修养生息”是否意味着粮食安全将不再以实际粮食产量为衡量标准，而以耕地的生产能力为标准？耕地轮作休耕过程中，又该如何保护农民的种田收益和种粮积极性？对此，全国政协委员、河北农业大学资源与环境科学学院院长、国土资源学院院长许皞表明自己“慎之又慎”的态度，“休耕轮作不能轻易去做。本来农民种田收益就不多，一旦休耕，农民离开土地选择外出务工就很难再回来。耕地上生长其他植物或撂荒也会影响整个农田生态，难以保证这块地将来还适宜种粮。”对此，他主张大力推进农民职业化，“藏粮于地，首先要留住人，确保有人种田。”
“藏粮于地，藏粮于人”的观点得到了全国政协委员、河南农业大学副校长张全国的认同。在他看来，藏粮于人，除了推进农民职业化之外，还要培养土地工程技术领域专业人才。农民职业化能解决谁来种地的问题，但是专业的土地工程技术人才能解决怎么建设良田以及耕地质量监管信息化等问题。他建议借土地整治工程技术人员列入国家职业分类大典的契机，本科教育增设土地工程专业方向，为藏粮于地提供新型职业人才保障。
“藏粮于地，藏粮于技，硬件建设只是其中一个方面，软件尤其是人才问题不能忽视。人，决定了技术能否到位，耕地能否种好用好。”全国政协委员、中国农业大学工学院院长韩鲁佳认为，随着机械化进程的推进，培训农民使用现代化装备也很重要。“我们不仅要关注职业农民的职业装备、职业技能问题，还要关注对基层土地整治人员的工程技术培训。”
关于耕地休耕轮作制度试点，胡存智则换了个角度思考，主张探索从确保农民生活水平不降低和保护农民生产积极性出发“让市场作决定”。“休耕状态下，可以允许农田长草，为什么不可以长花甚至其他作物？尤其在大城市周边的农田，为什么不可以借机发展旅游观光生态农业？”在他看来，藏粮于地可以在农业结构调整和农村“三产”融合进程中得到发展，“当然，这不是要减少耕地保护面积，而是在保持或保养耕地生产能力的基础之上尊重市场规律，让农民从发展高附加值的农业当中获益，进而增强保护和建设耕地的动力。”而这，就更要求土地整治以农业产业发展为导向，针对不同地块的不同产业发展方向来实施差别化的耕地质量保护与建设。用来种植粮食的耕地，用于种植其他农作物的耕地，对土地集中程度和利用条件要求都不一样。发展生态农业或某些高附加值农业，可能就不需要大面积集中连片的平整方田，反而更需要弯曲的田间河道和更多的农田生态景观，“大田大方并不是土地整治的唯一目标或方式。土地整治技术工程的研究应用也要统筹考虑这些差别化因素。藏粮于地，要有政府的行政政策推动，最终也要依靠市场机制的力量。”
在重点实验室副主任朱德海眼里，耕地质量及其利用水平、效果的调查评价，高标准农田建设与利用管理，需要大数据、云计算、敏感参数快速获取、网络快速汇集处理等新的信息技术。以信息化为特征的科技创新与资源安全、粮食安全息息相关。
日期：2016-03-10
