常委会第十次会议对立法法修正案（草案）进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发各省（区、市）和中央有关部门、社会团体、部分高等院校、科研机构征求意见。中国人大网站全文公布草案，征求社会公众意见。法律委员会和法制工作委员会联合召开专家座谈会，赴四川、辽宁进行调研，就有关问题与中央编办、国务院法制办、财政部交换意见，共同研究。在第二十次全国地方立法研讨会上，专门听取31个省（区、市）和49个较大的市、5个自治州人大常委会的意见。法律委员会于12月3日召开会议，根据党的十八届四中全会精神、常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。法律委员会认为，根据党的十八届四中全会提出的完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、完善立法体制机制等要求和各方面的意见，有必要对草案作进一步修改完善。12月15日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。现将立法法修正案（草案）主要问题的修改情况汇报如下：
一、关于完善立法体制。有的常委会组成人员、地方、专家和社会公众提出，对法律的专属立法权中的税收基本制度进一步细化；对“地方性事务”作进一步明确，适当扩大地方立法权限范围，并对地方政府规章的权限进行规范。法律委员会经研究认为，立法体制的核心内容是立法权限划分，党的十八届四中全会对明确立法权力边界、明确地方立法权限和范围提出了要求。据此，建议对立法权限的规定作如下修改：
1.进一步明确中央与地方立法权限。一是对全国人大及其常委会的专属立法权事项作进一步细化。根据税收法定原则，将税收一项单列出来，明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定（修正案草案二次审议稿第三条）。二是对地方性事务增加“统筹推进本行政区域内基本公共服务均等化事务”的事项。（修正案草案二次审议稿第二十七条）
2.赋予设区的市地方立法权。有些常委会组成人员提出，赋予设区的市地方立法权涉及面广，要在界定地方立法权限范围、加强立法监督的前提下，积极稳妥推进。一些已有地方立法权的较大的市、其他设区的市提出，草案将较大的市的立法权限限于城市管理方面的事项，与目前较大的市地方立法工作的实际不尽一致，权限范围有些窄，且这些地方已经制定的地方性法规是否继续有效也需要明确。法律委员会经研究认为，较大的市是省、自治区行政区域的组成部分，赋予设区的市立法权，既要使其可以根据城市的特点制定规范，也要避免重复立法，维护法制统一，在中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下，对较大的市的立法权限进行界定是必要的。但法律对需要由较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，可从其规定。据此，建议对草案作进一步完善：一是将较大的市（包括设区的市）制定地方性法规的权限修改为“可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，制定地方性法规”。同时规定“法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的除外”。二是对原有49个较大的市已经制定的地方性法规作了处理，规定其涉及上述事项范围以外的，继续有效。相应对原有49个较大的市制定地方政府规章的权限，也明确为城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项；已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。三是根据全国设区的市的实际情况，对于省级人大常委会确定赋予设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，在草案规定的需要综合考虑“人口数量、地域面积、经济社会发展情况”外，增加了“立法需求、立法能力”等因素。（修正案草案二次审议稿第二十六条、第三十条）
3.相应赋予自治州人大及其常委会设区的市的地方立法权。有的常委委员、地方提出，自治州的自治条例、单行条例只能由代表大会制定，但代表大会每年只召开一次，要求赋予自治州人大及其常委会制定地方性法规的权力。法律委员会经研究，建议根据民族区域自治法关于“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权”的规定，在自治州人民代表大会可以制定自治条例、单行条例的基础上，赋予自治州人大及其常委会设区的市的地方立法权，自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照对设区的市的规定确定。（修正案草案二次审议稿第二十六条）
4.对地方政府规章权限进行规范。有的常委委员、地方和社会公众提出，目前实际中，一些涉及公民权利义务方面的事项，应当制定地方性法规，但制定了地方政府规章，建议进一步明确地方政府规章与地方性法规的权限划分。法律委员会经研究，建议按照党的十八届四中全会决定精神，增加规定，没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。（修正案草案二次审议稿第三十条）
5.对经济特区法规和民族自治地方的自治条例、单行条例备案进行规范。有的专家提出，目前深圳等经济特区既享有较大的市的地方立法权，又根据授权享有经济特区法规制定权。为了加强备案审查工作，及时了解经济特区法规执行全国人大及其常委会授权决定的情况，维护法制统一，需要对经济特区法规的备案进一步予以规范。法律委员会经研究，建议增加规定，经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。同时，建议增加规定，自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例报送备案时，应当说明对法律、行政法规作出变通的情况。（修正案草案二次审议稿第三十一条）
二、关于进一步发挥人大代表在立法中的作用。根据党的十八届四中全会决定要求和常委会组成人员的审议意见，法律委员会经研究，建议增加规定，征求全国人大代表对法律案的意见，应当将有关情况向代表反馈；专门委员会和常委会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的代表参加（修正案草案二次审议稿第六条）。常委会会议审议法律案，可以邀请有关的全国人大代表列席会议。（修正案草案二次审议稿第七条）
三、关于深入推进科学立法、民主立法。有的常委委员、地方、专家、代表和社会公众提出，党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求，应当在立法法修改中进一步落实。法律委员会经研究，建议增加规定：一是举行立法听证会，要听取“基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家等方面”的意见（修正案草案二次审议稿第十条）。二是专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家学者参与起草工作，或者委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织起草（修正案草案二次审议稿第十七条）。三是完善法律草案表决机制。规定，法律草案表决稿交付常委会会议表决前，委员长会议根据常委会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。同时，对单独表决后的处理作了规定（修正案草案二次审议稿第十三条）。针对近年来全国人大常委会对法律进行“打包”修改的实践，增加规定，对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，经委员长会议决定，可以合并表决，也可以逐个表决。（修正案草案二次审议稿第十四条）
四、关于完善制定行政法规的程序。有的常委委员、部门、地方提出，行政法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，建议对制定行政法规的程序作进一步完善。经与国务院法制办共同研究，法律委员会建议按照党的十八届四中全会决定精神，增加规定：一是国务院根据国家总体工作部署和全国人大常委会的立法规划，编制本年度的立法工作计划，并与全国人大常委会的年度立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法工作计划的情况，加强组织协调和督促指导（修正案草案二次审议稿第二十四条）。二是重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规在起草过程中，应当广泛听取相关领域的人民代表大会代表，有关地方人大常委会，有关机关、组织和公民的意见。行政法规草案应当通过网络等媒介向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不予公布的除外。（修正案草案二次审议稿第二十五条）
五、关于加强备案审查。有的常委会组成人员、地方、专家和社会公众提出，规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度，建议增加主动审查机制，加大备案审查力度。法律委员会经研究，并按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求，建议增加规定，一是有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查（修正案草案二次审议稿第三十二条）。二是全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构将审查、研究情况除可以向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈外，并可以向社会公开。（修正案草案二次审议稿第三十四条）
日期：2014-12-31
