近年来，食品安全监管部门不断强化食品安全监管，围绕食品生产经营全过程，跟踪食品全链条控制的关键环节和风险因素，建立了科学、严格的“事前、事中、事后”监管制度体系。其中，在现代食品安全管理体系中，食品生产许可制度是事前监管的重要内容。通过实施食品生产许可制度，监管部门严格市场准入条件，对食品生产者的生产场所、设备设施、工艺流程、人员管理、管理制度等进行全面审查，确保食品符合法律法规和食品安全标准要求，从源头上防范食品安全风险，对维护市场秩序、保护消费者权益以及推动食品行业的健康发展具有重要意义。
《食品安全法》规定，食品生产经营者应当具备与生产经营的食品品种、数量相适应的生产场所、设备设施等。依据食品的原料、工艺等风险特征因素，建立食品安全分类管理制度，科学、准确的食品分类已成为开展食品安全工作的重要依据，是食品许可、监督检查、监督抽检等监管工作不可替代的重要方法。国家市场监管总局印发《食品生产许可分类目录》，食品生产者需按照目录中相应的食品类别申请生产许可。然而，由于食品品种繁多、工艺复杂等诸多因素，无法被目录完全涵盖，导致许可审查无依据，监督抽检无法判定等。本文将针对食品分类存在问题及措施建议展开探讨。
一、基本情况
依据《市场监管总局关于修订公布食品生产许可分类目录的公告》 （2020年第8号），我国现行的食品生产许可分类目录包含32个类别，概括起来有以下四种类型。
一是依据主要原料分类。即围绕食品的主要原料，将食品从众多品类的商品中分离出来。如粮食加工品，肉制品，乳制品、水产制品、蔬菜制品、水果制品等。
二是依据工艺特点分类。该类食品具有较强的工艺属性特征，所以可以利用这些主要工艺特性进行相应的分类，如罐头、速冻食品等。
三是结合终产品特性、食用方式或者食用人群等分类。该类食品虽然所用原料品种不一，但具有固有产品特性、相似的食用方式或者特定的食用人群，所以依据这些特征进行分类，如调味品、饮料、方便食品、婴幼儿配方食品、特殊膳食等。
二、问题分析
判定某食品的生产许可类别，要将所用原辅料、生产工艺、成品状态及其明示的产品标准等与相应的审查细则及相关国家标准进行比对，综合分析确定。由于原料、工艺、产品的多样性以及分类目录的局限性，导致生产许可工作中存在类别交叉、许可类别与食品安全标准不对应、其他食品类别归属混乱等问题。
1.分类交叉问题
由于食品生产许可分类原则不是独立的、绝对的，在某些产品上存在条件交叉的情况，因此有些相同的产品在不同的许可机关，被按照不同类别实施了许可。
例如，市场上经常看到一些冲调饮用的粉类产品，商品名称不一，如、膳食纤维代餐粉、蛋白果蔬粉等。这类产品其原料、加工工艺和终产品食用方式基本相同，但是许可类别却出现了其他方便食品、固体饮料等。从细则定义看，其他方便食品、固体饮料都属于“供冲调饮用的固体制品”，终产品特性和食用方式存在交叉，因此，致使出现了同类产品许可类别不同现象。许可是结果，关键在于许可审查过程是否对食品安全风险进行了管控。上述两类产品，都是供冲调饮用的即食食品，要对原料、加工过程、包装材料等实施微生物控制。
又如，可直接食用的菌种制品，通常称之为即食益生菌粉，其特性符合固体饮料的分类定义，然而，在有些地区被归类其他方便食品或者其他食品类别实施生产许可。这一分类上的灵活性，在某种程度上为企业提供了策略性选择的空间。2021年，国家市场监管总局为了加强固体饮料质量安全监管，印发公告规定，直接提供给消费者的部分固体饮料、其最小销售单元必须在同一展示版面清晰标示“本产品不能代替特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品、保健食品等特殊食品”的警示信息。鉴于此规定，部分企业因不愿在产品上标示该警示语，选择按照其他食品类别来申请生产许可，逃避监管。
当同一食品被纳入不同的食品类别进行许可发证时，由于不同的发证单元相应许可审查细则管控的食品安全风险因素各不相同，其对应的控制措施和监管要求也有差异，因此这种分类的不确定性不仅增加了监管的复杂性，对企业也带来不良影响。
2.许可分类与安全标准中的分类不对应问题
目前，我国食品分类体系根据不同专业领域的需求制定有不同的食品分类系统，主要有食品生产许可食品分类体系和食品安全标准食品分类体系，二者在适用范围、分类原则、分类方法等存在差异，不是等同关系，不能互相替代。由于对分类系统和标准理解不全面，部分企业会模糊两种分类系统的适用范围，直接以生产许可分类为依据来进行食品添加剂使用，而监管部门在监督检查和抽样工作中，有时也会忽略两者差异，直接使用生产许可分类或企业执行标准名称作为食品添加剂使用、污染物限量控制等安全监管的分类依据，增加了食品添加剂违规使用风险。如馒头，在生产许可分类中，属于糕点类别下的热加工糕点（2401），但在GB 2760分类中，馒头属于粮食和粮食制品（06.0）大类下的发酵面制品（06.03.02.03），不属于焙烤食品（07.0）大类下的糕点类（07.02）。如企业按照糕点类使用食品添加剂，则可能导致甜蜜素、安赛蜜等超范围使用。此外，还有另外情形，按照工艺特点分类的速冻食品和按照食用方式分类的方便食品在食品安全标准GB 2760中没有直接相对应的类别，致使企业食品添加剂使用和其他安全指标控制无标可依。对此企业可以根据使用的原料类别确定该产品在GB 2760等食品安全通用标准中的分类，如果使用了多个食品类别的复合配料，可根据主要原料（占比大于50%）或者选择其中控制最严的原料确定该产品在GB 2760或其他食品安全通用标准中的分类，更好的防范食品安全风险。
3.其他食品归属问题
其他食品是食品生产许可32大类中的类别之一。对一些根据其原料属性、生产工艺及终产品特性难以归属其他31大类的食品，许可部门可以按照其他食品类别实施许可。据统计分析，目前全国按照其他食品类别实施许可的食品种类，主要概括为以下几种：一是新食品原料类。此类大多是经过化学、发酵、酶解等工艺加工的食品，如多聚果糖、γ-氨基丁酸、阿拉伯木聚糖等，其中的初级农产品，如人参、奇亚籽等，不属于生产许可范围。国家卫健委对新食品原料适用的食品安全标准进行了梳理，为许可和监管提供了依据。二是批准列入《可用于食品的菌种名单》、《可用于婴幼儿食品的菌种名单》的物质。此类已有《食品安全国家标准？食品加工用菌种制剂》（GB?31639-2023）。以上两类食品多为非即食，常作为食品的原料或配料用于食品生产。三是食品许可类别无法覆盖、具有食品属性的其它类，如食品预拌粉、酵母及酵母抽提物等。从各地许可情况看，其他食品许可范围有所扩大，例如，以新食品原料、食品加工用菌种制剂或者食药同源物质为原料，辅以其他配料加工而成的即食食品，此类食品，基于食品安全风险防控需要，应当根据终产品特征或食用方式对照细则归类到相应类别许可。如果终产品是可冲调食用或者直接饮用的，可以划为饮料许可；如果是糖果制品，可以划为糖果许可。还有，以可食用的动物或植物蛋白质为原料，经允许使用的食品用酶制剂酶解制成的各种肽类，如玉米低聚肽、核桃肽、乳清蛋白肽、阿胶蛋白肽、鱼皮胶原蛋白肽、海参肽粉等，应当根据其原料来源对照细则归类许可，如玉米低聚肽可以按照其他粮食加工品许可，而部分许可部门仍将以上产品归属其他食品许可。此行为违背了市场监管总局“申请生产许可时，可以纳入相应类别的，纳入相应类别，无法纳入的，暂纳入其他食品发证”要求。虽然在许可审查时制定了相应的生产许可审查方案，但食品安全指标控制无标可依，仍存在风险隐患。
三、建议措施
1.基于风险控制，科学确定食品生产许可分类
对于食品分类交叉问题，对于可以同时按照不同单元审证的产品，建议食品企业结合产品原料、生产工艺等特点，科学评估其主要食品安全风险，并参照相应类别的审查细则，从有利于控制食品安全风险、保障食品安全的角度选择审证类别。许可机关也应对可能涉及类别交叉产品的生产企业提交的申证信息进一步甄别、确认，保证其发证类别能够符合风险控制的原则。
2.调整分类原则，与食品安全标准相协调
对于食品生产许可分类与食品安全标准中的分类不对应的问题，建议市场监管总局调整食品生产许可分类原则，将依据主要工艺进行分类的食品类别（如方便食品、速冻食品）调整为按照食品主要原料为基础进行分类。或者通过修订各食品类别生产许可审查细则，进一步明确产品的定义、范畴以及所属分类，将一些具有多重属性的食品新品种，根据其主要原料和工艺，明确到具体的细则中。如《肉制品生产许可审查细则》（2023版），将可食用动物性肠衣增补为肉制品大类中一种类别。对于执行企业标准的产品，建议企业制定标准时，在涉及食品添加剂、营养强化剂使用，以及污染物和致病菌限量等食品安全指标方面，要明确该产品具体适用的食品安全标准最小分类，例如，在表述食品添加剂使用时，明确指出符合GB 2760中特定食品类别（如06.07方便米面制品）的具体要求，而不是简单表述食品添加剂符合GB2760等。
3.针对其他食品，及时制定审查细则或审查方案
对于其他食品，建议总局依据《食品生产许可管理办法》和《食品生产许可审查通则》的相关要求制定许可审查细则，确定其他食品归属应当遵循的原则，明确审查内容和审查通用要求。对于已明确归属其他食品类别的食品，提出具体审查要求。在总局审查细则发布前，各地许可部门应当制定审查方案。审查方案应以控制食品安全风险为基础，以通则和明示执行产品标准为依据，提出许可审查具体要求。
4.汇总反馈意见，完善指导体系
鼓励并收集全国各地监管部门在办理各类行政许可时遇到的具体问题。通过定期汇总分析，及时发现并解决监管层面的共性与个性问题。针对监管部门和企业反映的热点问题、高频错误，制定并发布具体的指导意见。
四、结语
科学、合理且与时俱进的许可分类体系对于确保食品安全、提升监管效率以及推动食品产业健康发展具有至关重要的意义。通过对当前许可分类原则的分析，我们提出了若干调整与优化建议，旨在促进食品生产许可分类与食品安全标准分类的紧密融合，从而为食品行业的规范化管理奠定基础。
作者：王玲，山东省市场监督管理局食品生产安全监督管理处原处长；李烨、孙国梁，食品伙伴网
日期：2024-12-18
