美国农业法是管理农业和食品产业政策的综合性立法，通常五年一更新，以法律形式规定政策、重点产品和资金规模。其内容丰富又细致，从政策目标到贷款利率都有具体说明，赋予农业政策稳定性和透明性。至今美国已经办颁布了18部农业法，在促进农业发展、保障农民收入和调节农业市场方面起到了主体性、引导性作用。美国农业法的演变契合农业发展，根据各时段目标和内容调整，可分为4个阶段。
第一阶段（1933-1984）：开启政府干预，利用补贴和供给管理稳定农产品价格和农民收入。
1933年的《农业调整法》开启了美国政府干预农业、通过立法强化支持的制度体系。“一战”休止和经济危机使得美国农产品国际需求减少、国内库存积压、价格跌幅超过60%，农民收入大幅降低。稳定农产品价格和农民收入成为亟待解决的问题，也是美国农业立法的初衷与核心。
这一阶段美国先后颁布了11部农业法，通过政府补贴、强制休耕来控制产量和价格，避免“谷贱伤农”。1933年农业法对小麦、棉花、玉米、乳制品等7类农产品限产；设立商品信贷公司发放价格支持贷款和收储；设立联邦剩余商品救济公司向贫困人口发放剩余农产品。后续10部农业法以价格支持和供给管理为核心，改进并丰富了农业法的内涵和范围。例如，1956年农业法引入土地储备保护；1970年农业法纳入农村发展；1977年《食品和农业法》开启了食品券计划。价格支持和补贴稳定了农业收入，推动了农业机械化、专业化和现代化发展。
第二阶段（1985-2001）：放松政府干预，提高农业市场化程度和农产品竞争力水平。
经过50多年的发展，美国农产品产量持续走高，再次带来农产品过剩问题。同时，长期的高额补贴和市场干预政策带来了巨大财政压力，美国开始重新考虑农业法的现实出路，向WTO农业协议方向调整。
1985年《食品保障法》将支持重心转变为削减财政支出、增强出口支持、用国内食品援助调整农产品市场。1990年《食品、农业、资源保护和贸易法》延续农业政策市场化，鼓励农民灵活生产；1996年《联邦农业完善和改革法》开始实施脱钩补贴，减少政府直接干预。这一阶段农业法的核心是市场化调整，提高农产品国际竞争力，结果是美国农场结构发生显著变化，由中小农场转向大型农场和家庭农场，同时兼业经营的农民数量增加，收入结构趋于多样化。
第三阶段（2002-2013）：政策手段多样化，构建以收入支持为主的农业支持体系。
乌拉圭回合农业协议实施以来，美国削弱了对农产品产量和价格的直接干预，但频繁而剧烈的农产品价格波动使得农民收入不达预期，除了使用一些短期救济计划刺激产品价格回升稳定市场信心，国内对恢复农业补贴的呼声也越来越高。
2002年《农场安全与农村投资法》开始构筑以收入支持为主的农业支持体系，建立了反周期支付和农业灾害援助等新制度；2008年《食品、保护和能源法》再次扩大了补贴额度和范围，引入农作物平均收入选择计划，将直接补贴标准锚定为农民收入水平。此外，这两部农业法更加重视食品援助、环境保护和能源安全对农业发展的协同作用，使得农业支持体系更为系统全面。
第四阶段（2014年至今）：注重农业风险防范，构建更加有效的农场安全网。
美国长期实施农业支持政策取得了产业发展效果，有两个问题日益凸显：一是巨大的财政支出压力，二是农业补贴实质上向少数大型农场倾斜。面对高额补贴受到的质疑，美国再次开启农业支持市场化改革，旨在减少资源错配，强化风险保障。
2014年《食物、农场及就业法》调整了此前高补贴支持和保护思路，改革了价格支持、收入补贴、农业保险补贴和环保补贴等政策，用价格损失补贴（PLC）和农业收入风险补贴（ARC）替代反周期支付和作物平均收入选择，为小麦、水稻等14种大宗农产品设定法定参考价格，确保支持的普惠性。2018年《农业进步法》调整了PLC/ARC的覆盖范围和计算方法，增设了棉花、羊毛等6种产品的参考价格。
目前，美国正在制定新的农业法案，已有的报道显示，各方关注重点集中在农业收入安全网、营养援助和环境保护三个方面，目的是构建高效而有韧性的美国农食系统。
以立法确定制度，基于制度制定政策，美国农业法很大程度上契合并调节了农业的发展方向和内容结构。历经90多年的法治探索和政策实践，美国农业法从最初的54页拓展到现在的1000余页，从早期只调节生产，到如今关注农民收入、居民消费、环境保护和农村发展，引导美国农业逐步实现规模化和专业化，并向现代化转型。美国农业法的体系建设与改革思路值得我们参考和借鉴。
作者｜中国农业大学 王琪、田志宏
农业农村部农业贸易促进中心 刘柒
日期：2024-05-09
