一、欧盟拟调整草甘膦残留限量标准的政策背景
草甘膦是全球使用时间最长、使用范围最广的除草剂，因其高效、广谱、低毒、安全等特点，广泛应用于去除农作物种植杂草。2015年世界卫生组织（WHO）下属的国际癌症研究机构（IARC）发布评估报告，将草甘膦列入“2A”类致癌物，即对人“很可能”致癌的物质，使草甘膦身陷“致癌”风波，一些国家开始质疑并禁用草甘膦。尽管FAO/WHO农药残留专家联席会议（JMPR）、欧洲化学品管理局（ECHA）、欧盟食品安全局（EFSA）、加拿大卫生部有害生物管理局（PMRA）、美国环保署（EPA）等国际组织和国家的权威机构对草甘膦评估后认为草甘膦不可能致癌（具体见表1），但仍有30多个国家或地区开始禁止或限制使用草甘膦，未禁用国家也在不断严格草甘膦残留限量标准。
欧盟于2017年11月，即草甘膦在欧盟境内使用许可到期前，通过投票表决将草甘膦在欧盟的使用期延长至2022年12月。2019年9月，EFSA根据欧盟第396/2005号法规，对草甘膦残留量进行了审查评估，建议将茶叶等153种农产品中的草甘膦残留限量值从0.1mg/kg-50mg/kg降低至定量限0.05mg/kg。预计欧盟将接受EFSA建议，适时调整草甘膦残留限量标准。法国、德国等欧盟成员已开始或计划采取行动禁止或限制使用草甘膦。
表1 国际组织及各国对草甘膦的评估结论
| 时间 | 机构 | 评估结论 |
| 2016年5月 | FAO/WHO农药残留专家联席会议（JMPR） | 草甘膦不大可能致癌 |
| 2017年3月 | 欧洲化学品管理局（ECHA） | 草甘膦不致癌 |
| 2017年4月 | 加拿大卫生部有害生物管理局(PMRA) | 草甘膦不具有遗传毒性，不大可能会给人类带来致癌风险，草甘膦在膳食中的残留量不会给人类带来健康风险 |
| 2017年5月 | 欧盟食品安全局（EFSA） | 草甘膦不太可能对人类造成致癌危害，支持ECHA的研究结果 |
| 2017年12月 | 美国环保署（EPA） | 草甘膦不可能对人类致癌 |
二、欧盟拟调整草甘膦残留限量标准对我国农产品出口的影响分析
（一）草甘膦在我国登记使用情况。草甘膦在我国登记作物51个，产品达1400余个。涉及农业用途的食用农产品包括水果、茶叶、甘蔗、玉米、水稻、油菜、百合等，非食用农产品有橡胶、桑树、剑麻、棉花等（见表2）。
表2 我国草甘膦农业用途主要登记作物/场所
| 登记作物/场所 | 登记产品数 | 登记作物/场所 | 登记产品数 | |
| 水果 | 果园 | 29 | 桑树（桑树、桑园） | 47 |
| 柑橘（柑橘、柑橘树、柑橘园） | 371 | 橡胶（橡胶树、橡胶园） | 52 | |
| 苹果（苹果树、苹果园） | 66 | 剑麻（剑麻、剑麻园） | 39 | |
| 香蕉园 | 9 | 棉花（棉花、棉花免耕田、棉花田、棉田行间） | 22 | |
| 梨园 | 8 | 茶叶（茶树、茶园） | 70 | |
| 粮谷 | 玉米（春玉米、春玉米田、免耕玉米田、夏玉米、夏玉米田、玉米、玉米田） | 30 | 甘蔗（甘蔗、甘蔗地、甘蔗田） | 37 |
| 水稻（免耕抛秧水稻田、免耕抛秧晚稻田、免耕直播水稻田、水稻田埂、晚稻抛秧田（免耕）） | 21 | 油菜（冬油菜田（免耕）、免耕春油菜、免耕春油菜田、免耕冬油菜、免耕油菜、免耕油菜田） | 14 | |
| 免耕小麦 | 1 | 百合（百合田） | 16 | |
（二）我国草甘膦登记农产品对欧出口情况。根据国际贸易中心Trade Map数据库2019年统计，我国草甘膦登记作物中，茶叶（1.25亿美元）、柑橘及其制品（1.1亿美元）出口欧盟年贸易额较大，苹果及其制品（0.29亿美元）、梨及其制品（0.28亿美元）、大米及其制品（0.14亿美元）、甜玉米（0.18亿美元）对欧盟有一定量出口。
（三）我国与欧盟、CAC草甘膦残留限量标准比对。从主要产品类别看，与欧盟现行草甘膦残留限量标准相比，除杂粮类干豆（不含小扁豆、豌豆）、玉米笋、苹果和甘蔗外，我国残留限量标准更为严格或与欧盟一致，同时我国大部分限量标准也严于或与国际食品法典（CAC）一致。但欧盟草甘膦残留限量标准调整后，除谷物、干豆和油料以外，绝大部分植物源产品上的残留限量标准都严于我国现行标准（见表3）。
表3 我国与欧盟、CAC草甘膦残留限量标准比对
| 作物 | 中国 （mg/kg） | 欧盟现行 （mg/kg） | 欧盟修改后（mg/kg） | CAC （mg/kg） |
| 稻谷 | 0.1 | 0.1* | 0.1 | 未规定 |
| 全麦粉 | 5 | 未规定 | 未规定 | 未规定 |
| 豌豆（干） | 5 | 10 | 15 | 5 |
| 鲜食玉米 | 1 | 3 | 3 | 3 |
| 小扁豆（干） | 5 | 10 | 10 | 5 |
| 小麦 | 5 | 10 | 30 | 30 |
| 小麦粉 | 0.5 | 未规定 | 未规定 | 未规定 |
| 玉米 | 1 | 1 | 4 | 5 |
| 杂粮类 | 2（小扁豆、豌豆除外） | 0.1*（小扁豆、豌豆、菜豆、羽扇豆除外） | 0.05* | 未规定 |
| 百合 | 0.2 | 未规定 | 未规定 | 未规定 |
| 玉米笋 | 3 | 0.1* | 0.05* | 未规定 |
| 柑 | 0.5 | 0.5 | 0.05* | 未规定 |
| 橘 | 0.5 | 0.5 | 0.05* | 未规定 |
| 橙 | 0.5 | 0.5 | 0.05* | 未规定 |
| 柑橘类水果（柑、橘、橙除外） | 0.1 | 0.1* | 0.05* | 未规定 |
| 瓜果类水果 | 0.1 | 0.1* | 0.05* | 未规定 |
| 核果类水果 | 0.1 | 0.1* | 0.05* | 未规定 |
| 浆果和其他小型水果 | 0.1 | 0.1*（葡萄除外） | 0.05* | 未规定 |
| 苹果 | 0.5 | 0.1* | 0.05* | 未规定 |
| 热带和亚热带水果 | 0.1 | 0.1* | 0.05* | 未规定 |
| 仁果类水果（苹果除外） | 0.1 | 0.1* | 0.05* | 未规定 |
| 甘蔗 | 2 | 0.1* | 2 | 2 |
| 葵花籽 | 7 | 20 | 30 | 7 |
| 棉籽油 | 0.05 | 未规定 | 未规定 | 未规定 |
| 油菜籽 | 2 | 10 | 30 | 30 |
| 茶叶 | 1 | 2 | 0.05* | 未规定 |
| 花草茶 | 未规定 | 2.0 | 0.05* | 未规定 |
| 咖啡豆 | 未规定 | 0.1 | 0.05* | 未规定 |
| 花生 | 未规定 | 0.1* | 0.05* | 未规定 |
| 坚果 | 未规定 | 0.1* | 0.05* | 未规定 |
| 备注：*为定量限。 | ||||
（四）欧盟残留限量标准调整可能影响出口的农产品种类。综合草甘膦在我国登记使用、农产品对欧出口及中欧标准比对情况，欧盟调整草甘膦残留限量标准，预计会对我国出口欧盟的茶叶、柑橘及其制品、苹果及其制品、梨及其制品、甜玉米等草甘膦登记作物产生重要影响；同时，由于草甘膦成本低、除草效果好，在实际生产中存在超范围使用情况，欧盟草甘膦残留限量标准调整也会对部分超范围使用草甘膦的产品，特别是咖啡、辣椒、姜、花生、暂时保藏蔬菜等以欧盟为主要目标市场的产品出口产生一定影响。
三、有关措施建议
（一）密切跟踪全球草甘膦管理政策变化。目前各国对草甘膦的使用管理政策不一。美国、巴西、阿根廷等广泛种植大田抗草甘膦转基因作物的国家对草甘膦需求大，对使用草甘膦持支持态度，而欧盟、泰国、越南等支持禁用草甘膦。由于目前市场上缺乏草甘膦替代产品，禁用后会大幅提高除草成本，短期内禁用草甘膦有一定难度，部分国家采取以限用逐步推动禁用的做法。应密切关注全球草甘膦管理政策和残留限量标准变化，持续跟踪相关科学研究动态，为我国科学调整草甘膦管理措施提供参考。
（二）深入参与草甘膦国际标准制定。CAC标准是WTO认可的促进国际贸易、解决国际贸易争端的重要依据。目前，CAC在蔬菜、水果、茶叶等我国优势出口产品中均未制定草甘膦残留限量标准，建议向CAC提供科学数据，推动相关CAC标准制定。同时，针对咖啡、辣椒等我国具有出口优势的未登记作物，开展残留试验研究，为参与CAC标准制定提供科学数据支撑。
（三）建立快速预警及应对机制。针对欧盟等草甘膦管理政策变化，及时向国内产业和出口企业提供预警信息，提醒企业提前做好应对准备。通过多双边场合提出磋商或关注，推动欧盟考虑包括中国在内的其他成员农产品生产实际，以科学为基础确定适当的保护水平，避免过度保护造成贸易损失。同时，积极研究草甘膦除草剂替代方案，制定有效的调整和应对措施。
来源：农业农村部农产品质量安全监管司
日期：2021-01-02
